Deux lois environnementales. Deux contestations constitutionnelles. Deux avis de la Cour suprême du Canada (la Cour suprême). Deux issues différentes. Un examen de deux affaires récentes en matière de droit de l’environnement révèle la portée et les limites du pouvoir du gouvernement fédéral de légiférer en matière d’environnement.
Dans la première affaire, Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, la Cour suprême devait se prononcer sur le pouvoir du gouvernement fédéral de légiférer sur le prix du carbone. L’issue de l’affaire reposait sur un pouvoir résiduel rarement exercé par le Parlement du Canada qui lui permet d’adopter des lois sur des questions d’intérêt national.
Dans la deuxième affaire, Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact, la Cour suprême devait déterminer la constitutionnalité du régime d’évaluation environnementale du gouvernement fédéral.
Ensemble, ces deux affaires et leurs issues divergentes mettent en évidence les différentes approches que la Cour suprême peut adopter afin de déterminer la constitutionnalité de la législation environnementale. Les deux affaires font également l’objet d’un examen minutieux dans deux Études de la Colline qui paraîtront prochainement.
Le problème de « l’environnement »
La compétence en matière d’environnement est partagée entre les gouvernements fédéral et provinciaux. La Loi constitutionnelle de 1867 (la Constitution) répartit les compétences législatives exclusives entre le Parlement fédéral (art. 91) et les législatures des provinces (art. 92), mais ne mentionne pas explicitement l’environnement. En fait, les questions liées à « l’environnement » peuvent relever des compétences fédérales ou provinciales. Globalement, les compétences fédérales comprennent les pêcheries, la navigation et les bâtiments ou navires, la loi criminelle et les « Indiens et les terres réservées pour les Indiens ». Les compétences provinciales, quant à elles, incluent la propriété et les droits civils dans la province, toutes les matières d’une nature purement locale ou privée, ainsi que les ressources naturelles non renouvelables, les ressources forestières et l’énergie électrique. Ainsi, aucun des deux ordres de gouvernement ne peut prétendre à une compétence exclusive en matière d’environnement et, selon l’élément réglementé et les modalités de la réglementation, l’un ou l’autre peut revendiquer une légitimité constitutionnelle. Cette compétence étant partagée, il arrive que des domaines de pouvoir législatif fassent l’objet de contestations.
Outre les pouvoirs qu’il énumère, l’article 91 de la Constitution confère au Parlement un large pouvoir résiduel qui lui permet de légiférer « pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada » sur toute matière qui ne relève pas explicitement des provinces. Les tribunaux ont limité l’exercice de ce pouvoir résiduel aux questions d’intérêt national, entre autres. Par exemple, la compétence résiduelle est exercée lorsqu’une question devient si importante pour l’ensemble du Canada qu’elle dépasse les capacités de chaque province à la gérer efficacement. Ce pouvoir est rarement utilisé : depuis la Confédération, en 1867, ce n’est qu’à sept reprises que la constitutionnalité des lois fédérales a été confirmée en s’appuyant sur la théorie de l’intérêt national.
Le partage des compétences et la théorie de l’intérêt national sont au centre de deux avis récents et importants de la Cour suprême en matière de droit de l’environnement.
Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre
En 2018, le Parlement a adopté la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (LTPGES) en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) au Canada et, ainsi, d’atténuer les changements climatiques. Cette loi a instauré des normes nationales minimales pour la tarification du carbone. Les provinces et les territoires pouvaient soit adopter leur propre loi établissant un système de tarification conforme à la LTPGES, soit adopter la norme fédérale. Les provinces et les territoires qui n’avaient pas mis en place une tarification du carbone conforme aux normes nationales minimales avant janvier 2019 voyaient la norme fédérale s’appliquer.
Dans trois renvois distincts devant leur cour d’appel respective, les gouvernements de l’Alberta, de l’Ontario et de la Saskatchewan ont contesté la constitutionnalité de la LTPGES. Ils ont notamment fait valoir que la LTPGES empiétait sur le pouvoir exclusif des provinces d’adopter des lois relatives à la propriété et aux droits civils, des questions de nature purement locale ou privée dans la province, et à l’exploitation, à la conservation et à la gestion des ressources naturelles non renouvelables dans la province. Dans des décisions partagées, les cours d’appel de la Saskatchewan et de l’Ontario ont estimé que la LTPGES était constitutionnelle, tandis que la Cour d’appel de l’Alberta l’a jugée inconstitutionnelle.
En mars 2021, dans une opinion majoritaire dans les Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, la Cour suprême a statué que la LTPGES était constitutionnelle et s’inscrivait dans l’exercice du pouvoir du Parlement de légiférer pour assurer la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada. Elle a souligné que les provinces et les territoires pouvaient créer leurs propres régimes de tarification des GES et que la LTPGES ne s’appliquerait que dans les administrations où la norme minimale n’était pas respectée. Les changements climatiques, a-t-elle affirmé, causent un préjudice qui transcende les frontières provinciales, et une intervention du gouvernement fédéral s’impose. En effet, les juges majoritaires ont déclaré que la réduction des GES était « une matière cruciale pour nous permettre de répondre à une menace existentielle à la vie humaine au Canada et dans le monde entier ». Compte tenu de tous ces facteurs, les juges de la majorité ont estimé que la LTPGES traitait d’une question d’intérêt national.
Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact
Adoptée dans le cadre du projet de loi omnibus C-69 en 2019, la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI) a abrogé et remplacé la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012). La LEI et son Règlement sur les activités concrètes ont établi un mécanisme pour déterminer si les grands projets désignés aux termes de la LEI doivent faire l’objet d’une évaluation d’impact et, le cas échéant, pour définir les composantes de cette évaluation. Le point de mire de la LEI étant les « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale », elle évaluait à l’origine toutes les répercussions positives et négatives des projets désignés sur l’environnement, la société, l’économie et le patrimoine. La LEI énumérait un large éventail de facteurs devant obligatoirement être pris en compte lors de l’évaluation d’un projet, dont certains qui n’étaient pas clairement liés à une compétence fédérale reconnue.
Le gouvernement de l’Alberta a soutenu que la LEI était inconstitutionnelle, estimant qu’elle outrepassait le pouvoir législatif du Parlement. En 2022, la Cour d’appel de l’Alberta lui a donné raison [en anglais], déclarant que la LEI « modifierait de façon permanente la répartition des pouvoirs » énoncée dans la Constitution. Le gouvernement fédéral a fait appel de la décision devant la Cour suprême.
En octobre 2023, dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact, la Cour suprême a jugé que la majeure partie de la LEI était inconstitutionnelle, au motif que les fonctions décisionnelles de cette loi n’étaient pas suffisamment liées aux « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale », selon la définition donnée dans la loi. Elle a également estimé que l’expression « effets relevant de la compétence fédérale » était trop large et ne se limitait pas clairement aux questions relevant de la compétence législative fédérale. La Cour suprême a conclu que la LEI octroyait un « pouvoir pratiquement absolu » de réglementer des projets entiers plutôt que les seuls aspects relevant de la compétence fédérale. En outre, la Cour a souligné l’étendue « stupéfiante » de certaines dispositions.
À la lumière de la décision de la Cour suprême, en mai 2024, la LEI a été modifiée pour que son champ d’application se limite aux changements négatifs non négligeables touchant des domaines qui relèvent de compétences fédérales bien établies.
Que signifient ces décisions?
Ces décisions témoignent du large éventail des compétences du Parlement en matière d’environnement. La décision rendue relativement à la LTPGES est fondée sur un avis qui confère au Parlement un vaste pouvoir résiduel qui lui permet de légiférer sur des questions d’intérêt national. Ce pouvoir est toutefois circonscrit par au moins deux considérations importantes : il ne peut être utilisé que pour des questions qui ne sont pas réservées aux législatures provinciales, et son utilisation doit rester rare et exceptionnelle. La condition d’exercice de ce pouvoir étant la présence d’une « menace existentielle à la vie humaine au Canada et dans le monde entier », il semblerait que peu de circonstances puissent satisfaire à ce critère.
La décision relative à la LEI s’est appuyée sur un examen – le plus approfondi des 30 dernières années – de la compétence fédérale en matière d’évaluation environnementale. Cette décision comporte au moins trois déclarations importantes. Elle souligne que la question de l’environnement touche les chefs de compétence fédéraux et provinciaux et que, de ce fait, aucun ordre de gouvernement n’a compétence exclusive en la matière. La Cour suprême confirme le pouvoir du Parlement d’adopter une loi en matière d’évaluation environnementale qui vise les aspects fédéraux des projets, mais affirme aussi clairement que le Parlement doit restreindre ses mesures législatives à sa propre sphère constitutionnelle.
Plus important encore, certains observateurs estiment que la décision relative à la LEI constitue une défense de l’autonomie provinciale et un rappel au gouvernement fédéral qu’il doit respecter la répartition des pouvoirs prévue dans la Constitution. Cette décision établit une distinction claire entre, d’une part, la capacité du gouvernement fédéral à recueillir des données sur les répercussions environnementales d’un vaste éventail d’effets et d’activités et à les évaluer, et, d’autre part, son pouvoir de prendre des décisions concernant ces effets et activités. Si le Parlement dispose d’une grande latitude quant à cette première capacité de collecte et d’évaluation, il ne doit prendre de décisions que sur les effets et les activités relevant de la compétence fédérale.
Ressources connexes
Carlson, Brett, Aidan Paul, et Peter D. Banks. « Supreme Court finds Federal Impact Assessment Act Unconstitutional », BLG, 13 octobre 2023 [en anglais].
Uukkivi, Raivo, et al. « What Now? The Supreme Court of Canada Finds the Federal Impact Assessment Act Largely Unconstitutional », Cassels, 16 octobre 2023 [en anglais].
Par Sam N.K. Banks, Bibliothèque du Parlement
Catégories :Agriculture, environnement, pêches et ressources naturelles, Lois, justice et droits