Les pouvoirs du gouvernement fédéral en cas d’urgence de santé publique

Le 23 mars 2020, 15h20

Cette publication de la Bibliothèque du Parlement vise à fournir aux parlementaires en temps opportun des informations fiables et non partisanes sur la pandémie de COVID-19. Tout a été fait afin de s’assurer que son contenu était exact au moment de sa publication; des mises à jour nécessaires seront effectuées au fur et à mesure que la situation évolue au Canada et dans le reste du monde.

(Available in English: Federal Authorities During Public Health Emergencies)

Cadre constitutionnel

L’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 énumère les domaines de compétence exclusive du Parlement dans lesquels celui-ci peut légiférer en cas d’urgence de santé publique. Parmi les pouvoirs exclusifs du Parlement figurent ceux qui ont trait à la quarantaine, au droit pénal, au service militaire et à la défense. La Loi constitutionnelle de 1867 confère en outre des pouvoirs particuliers au Parlement en pareil cas : dans son paragraphe introductif, l’article 91 autorise en effet le Parlement à adopter des lois pour assurer « la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada ». Selon l’interprétation qu’en ont donnée les tribunaux, le Parlement peut exercer ce pouvoir résiduel à l’égard de questions d’intérêt national et en cas d’urgence. Dans ce dernier cas, le pouvoir se limite aux circonstances où l’on peut affirmer que « la situation est urgente et critique, qu’elle cause préjudice à l’ensemble du pays et qu’elle a pris une telle ampleur qu’elle transcende les pouvoirs attribués aux législatures des provinces », ainsi qu’à une situation « à laquelle seul le Parlement peut remédier ». (Renvoi : Loi anti-inflation, [1976] 2 RCS 373) Quand survient une situation d’urgence, le Parlement peut légiférer dans des domaines de compétence provinciale, mais seulement dans la mesure nécessaire compte tenu de la nature de la crise. Les lois qui ont préséance sur la répartition des pouvoirs doivent par ailleurs être temporaires et nécessaires pour faire face à l’urgence.

Les tribunaux ont statué qu’une épidémie (ou pandémie) intéresse le pays tout entier et justifierait le pouvoir du Parlement de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement. Ils ont ajouté que ce pouvoir pouvait être exercé non seulement pour combattre une éclosion, mais aussi pour prévenir une future éclosion. (Toronto Electric Commissioners v. Snider [en anglais seulement], [1925] AC 396; et Ontario [A.G.] v. Canada Temperance Federation [en anglais seulement], [1946] AC 193)

Nonobstant ce qui précède, il convient de souligner que toutes les lois et politiques au Canada doivent respecter la Charte canadienne des droits et libertés. Bien que la Charte protège les droits des Canadiens, l’article 1 les assujettit à des limites « raisonnables et dont la justification [peut] se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique ».

Il est important de noter que tous les ordres de gouvernement travaillent en collaboration pendant des urgences de santé publique et disposent de pouvoirs législatifs pour agir lors de tels événements.

Lois fédérales traitant de santé publique et d’urgences de santé publique

Le gouvernement fédéral a édicté des lois, décrites ci-dessous, en vertu desquelles il peut intervenir en cas d’urgence de santé publique.

1. Loi sur l’Agence de la santé publique du Canada

Cette loi a été édictée en 2006 à la suite de l’éclosion, survenue en 2003, du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS). Elle a transféré à la nouvelle Agence de la santé publique du Canada (ASPC) les questions liées à la santé publique qui incombaient au ministère de la Santé et a créé le poste d’administrateur en chef de la santé publique du Canada.

Aux termes de la Loi, l’ASPC :

  • collabore avec les organisations de santé publique, les gouvernements des provinces et des territoires, les gouvernements étrangers et les organisations internationales;
  • fournit une orientation ainsi que des directives quant aux mesures de santé publique;
  • est responsable des activités de surveillance, en collaboration avec Statistique Canada;
  • appuie, sur demande, les gouvernements des provinces et des territoires en cas d’urgence liée à la santé publique; et,
  • relève du ministre de la Santé, qui peut déléguer à tout employé de l’ASPC les attributions qui lui sont conférées, à l’exception du pouvoir de prendre des règlements.

2. Loi sur la mise en quarantaine

Adoptée pour la première fois en 1872, la Loi a été abrogée et remplacée par une nouvelle version en 2005 dans la foulée de l’éclosion du SRAS. Elle est axée sur la prévention de l’introduction ou de la propagation de maladies transmissibles graves au Canada. Son application se limite aux voyageurs et aux véhicules qui entrent au Canada ou qui en sortent, peu importe le point d’entrée ou de sortie.

La Loi confère au ministre de la Santé le pouvoir de :

  • désigner des agents de contrôle, agents de quarantaine et réviseurs;
  • désigner tout lieu au Canada comme installation de quarantaine;
  • désigner tout lieu au Canada comme point d’entrée ou point de sortie.

Les voyageurs doivent déclarer au point d’entrée s’ils sont atteints de l’une ou l’autre des maladies énoncées dans l’annexe ou s’ils y ont été exposés. Toutefois, de nouvelles maladies transmissibles (comme la COVID-19) peuvent apparaître à tout moment et ne pourront donc pas être ajoutées à l’annexe immédiatement, même si le ministre peut ajouter des maladies à l’annexe en tout temps. Par conséquent, plusieurs dispositions permettent de tenir compte de nouvelles maladies transmissibles.

Aux termes de la Loi, les agents de contrôle doivent :

  • informer un agent de quarantaine lorsqu’ils soupçonnent qu’un voyageur est atteint d’une maladie transmissible, qu’il a récemment été en contact avec une personne atteinte d’une telle maladie ou qu’il a refusé de se soumettre à une demande autorisée;
  • isoler tout voyageur jusqu’à ce qu’il soit évalué.

Au titre de la Loi, les agents de quarantaine peuvent :

  • exiger de tout voyageur qu’il subisse un contrôle médical, ou un examen plus complet, s’ils soupçonnent qu’il est atteint;
  • exiger d’un voyageur qu’il subisse un contrôle s’il a refusé de se soumettre aux demandes d’un agent de contrôle;
  • ordonner à un voyageur de se présenter à une autorité de santé publique locale s’il est asymptomatique, mais qu’il pourrait avoir été en contact avec une personne atteinte; informer également l’autorité de santé publique de cet ordre;
  • ordonner à un voyageur de se soumettre à un traitement ou à toute autre mesure visant à prévenir l’introduction et la propagation d’une maladie transmissible s’ils ont des motifs raisonnables de croire que le voyageur a ou pourrait avoir été en contact avec une personne atteinte d’une maladie transmissible;
  • détenir tout voyageur qui a reçu l’ordre de subir un examen médical, qui peut représenter une menace pour la santé publique et qui ne s’est pas conformé à l’ordre donné; transférer ce voyageur aux soins de l’autorité de santé publique;
  • demander une ordonnance de la cour pour obliger un voyageur à se conformer à toute mesure autorisée par la Loi.

Enfin, les agents de contrôle et de quarantaine peuvent exercer les attributions qui leur sont confiées à un point d’entrée à l’étranger si cet exercice n’est pas incompatible avec les lois du pays en question.

La Loi sur la mise en quarantaine est toujours en vigueur dans les points d’entrée au pays pour ce qui est d’obliger les voyageurs à le déclarer s’ils se sentent malades. Cependant, l’éclosion de maladies comme la COVID-19 nécessite la mise en œuvre de certains des pouvoirs rarement invoqués qui sont mentionnés ci-dessus. Ainsi, pendant l’éclosion de COVID-19, le ministre a invoqué son pouvoir de désigner tout lieu au Canada comme installation de quarantaine quand les Canadiens rapatriés de la région de Chine la plus touchée par la maladie ont été gardés dans une base militaire à Trenton, en Ontario, durant 14 jours, et de nouveau quand il a désigné une seconde installation de quarantaine à Cornwall, en Ontario, pour héberger les Canadiens ayant séjourné à bord d’un bateau de croisière où la maladie était présente, au Japon.

3. Loi sur les mesures d’urgence

Cette loi a remplacé la Loi sur les mesures de guerre, qui a été abrogée en 1988, et n’a jamais été invoquée jusqu’à présent. Elle a été conçue pour être utilisée dans des situations rares et à titre temporaire, quand aucune autre loi canadienne ne permet de faire face à l’urgence. Seul le gouverneur en conseil (soit le premier ministre et le Cabinet) peut l’invoquer, sous le contrôle du Parlement. Au sens de la Loi, l’état d’urgence nationale est une situation de crise temporaire qui affecte gravement la santé des Canadiens et qui échappe à la capacité d’intervention des provinces, ou qui présente une menace sérieuse pour la souveraineté, la sécurité ou l’intégrité territoriale du pays.

La partie I de la Loi sur les mesures d’urgence traite des sinistres, que l’on peut définir comme une « situation de crise […] causée par les événements suivants ou par l’imminence de ceux-ci : […] b) maladies affectant les humains ». Seul le gouverneur en conseil peut produire une déclaration de sinistre, et seulement après avoir consulté le gouvernement des provinces touchées. 

Une fois le sinistre déclaré, le gouvernement fédéral peut, par décret ou règlement au titre de l’article 8, prendre les mesures nécessaires pour :

  • restreindre ou interdire les déplacements;
  • évacuer les personnes qui se trouvent dans la zone désignée et prendre des dispositions de protection à leur égard;
  • autoriser certaines personnes à fournir des services essentiels ou leur ordonner de le faire;
  • réglementer la distribution de biens, de ressources et de services essentiels;
  • verser des paiements d’urgence;
  • mettre sur pied des abris et des hôpitaux d’urgence;
  • imposer des amendes et des peines d’emprisonnement en cas de contravention aux décrets ou aux règlements.

4. Loi sur la gestion des urgences

Cette loi est axée sur la coordination des interventions fédérales, provinciales et territoriales afin de répartir les responsabilités lors d’une situation d’urgence nationale. Aux termes de la Loi, le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile est chargé d’assumer un rôle de premier plan en matière de gestion des urgences au Canada en coordonnant, au sein des institutions fédérales et en collaboration avec les gouvernements provinciaux et d’autres entités, les activités de gestion des urgences. En vertu de la Loi, il incombe à tous les ministres fédéraux de déterminer les risques qui sont propres à leur domaine de responsabilité et d’élaborer, de mettre à jour et de mettre en œuvre les plans de gestion de ces risques. Les provinces doivent soumettre une demande au gouvernement fédéral pour que celui-ci puisse intervenir en cas d’urgence provinciale.

Ressources supplémentaires

Isabelle Brideau et Laurence Brosseau, Le partage des compétences législatives : un aperçu, publication n2019-35-F, Bibliothèque du Parlement, 16 octobre 2019.

Martha Butler et Marlisa Tiedemann, Le rôle fédéral dans le domaine de la santé et des soins de santé, publication no 2011-91-F, Bibliothèque du Parlement, 20 septembre 2013.

Marlisa Tiedemann, Résumé législatif du projet de loi C-5 : Loi sur l’Agence de la santé publique du Canada, publication no 39-1-LS-523-F, Bibliothèque du Parlement, 26 avril 2006.

Sonya Norris et Marlisa Tiedemann, Résumé législatif du projet de loi C-12 : Loi sur la mise en quarantaine, publication no 38-1-LS-484-F, Bibliothèque du Parlement, 21 octobre 2004.

Agence de la santé publique du Canada

Auteures : Sonya Norris et Isabelle Brideau, Bibliothèque du Parlement 

Laisser un commentaire