Au Canada, le système de détention de personnes pour des questions liées à l’immigration est régi par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (le Règlement) et par les traités internationaux sur les droits de la personne ratifiés par le gouvernement fédéral. L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) est responsable de la gestion du processus de détention des ressortissants étrangers et des résidents permanents, tandis que la Section de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada examine les décisions relatives à la détention des immigrants.
Cadre juridique national en matière de détention liée à l’immigration
Les motifs pour lesquels un ressortissant étranger ou un résident permanent peut être détenu au Canada sont énoncés dans la LIPR; ils incluent notamment la détention :
- à l’arrivée au Canada pour effectuer un examen et confirmer l’identité;
- pour des motifs présumés d’interdiction de territoire pour des raisons de sécurité, de violation des droits de la personne ou de crime grave;
- fondée sur des motifs raisonnables de croire que la personne représente un danger pour le public;
- en raison de la crainte que cette personne ne se soustraie à un contrôle, à une enquête ou à une procédure judiciaire connexe.
Le Règlement énonce d’autres facteurs à considérer au moment de déterminer si une personne doit être détenue, notamment une condamnation au criminel dont elle aurait fait l’objet, des liens avec le crime organisé, de la contrebande ou de la traite de personnes organisées, ou encore son manque de volonté à coopérer avec les représentants du gouvernement pour établir son identité.
D’après de récentes données sur les personnes détenues selon les motifs de détention, produites par l’ASFC, la plupart des gens sont détenus pour des raisons administratives et ne représentent aucun danger pour la population.
Lorsqu’une personne est détenue, la Section de l’immigration examine les motifs de la détention dans un délai de 48 heures, puis dans les 7 jours suivants, et tous les 30 jours par la suite. La Charte canadienne des droits et libertés exige que toute personne soumise au processus de contrôle des motifs de détention de la LIPR ait droit à un contrôle sérieux et rigoureux tenant compte du contexte et des circonstances propres à l’affaire. Les personnes doivent avoir une possibilité réelle de contester leur détention. Lors du contrôle des motifs de détention, le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, par l’intermédiaire de fonctionnaires désignés, doit démontrer qu’il existe des raisons justifiant encore la détention. La Section de l’immigration peut ordonner la remise en liberté d’un ressortissant étranger et imposer les conditions qu’elle estime nécessaires.
Il n’y a pas de limite à la durée pendant laquelle une personne peut être détenue pour des raisons d’immigration. Comme le montre le tableau 1 ci-après, en 2023-2024, la durée moyenne de la détention de personnes pour des questions liées à l’immigration était de 19 jours. Cependant, la médiane indique que, entre 2012-2013 et 2023-2024, la moitié des personnes détenues pour des motifs d’immigration l’ont été pendant trois jours ou moins.
Tableau 1 – Nombre de détentions ventilées par pourcentage des entrées et par durée de la détention
| Exercice financier | Entrées de ressortissants étrangers au Canada | Nombre total de personnes détenues | Personnes détenues (moyenne quotidienne) | Personnes détenues en pourcentage des entrées de ressortissants étrangers au Canada | Jours passés en détention | Durée moyenne de la détention (jours) | Durée médiane de la détention (jours) |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2012–2013 | 27 412 327 | 8 742 | 539 | 0,032% | 194 249 | 22 | 3 |
| 2013–2014 | 28 371 259 | 7 720 | 538 | 0,027% | 194 017 | 25 | 3 |
| 2014–2015 | 29 938 646 | 6 786 | 497 | 0,021% | 178 498 | 26 | 4 |
| 2015–2016 | 31 940 610 | 6 602 | 451 | 0,019% | 164 449 | 25 | 3 |
| 2016–2017 | 33 873 180 | 6 268 | 364 | 0,023% | 130 538 | 21 | 3 |
| 2017–2018 | 35 668 185 | 8 355 | 333 | 0,024% | 119 712 | 14 | 2 |
| 2018–2019 | 36 145 370 | 8 781 | 342 | 0,027% | 121 709 | 14 | 1 |
| 2019–2020 | 33 083 807 | 8 825 | 326 | 0,027% | 115 559 | 14 | 1 |
| 2020–2021 | 2 980 674 | 1 607 | 134 | 0,054% | 48 284 | 30 | 8 |
| 2021–2022 | 7 438 684 | 3 054 | 183 | 0,041% | 65 612 | 22 | 3 |
| 2022–2023 | 22 968 934 | 5 251 | 237 | 0,023% | 84 258 | 17 | 2 |
| 2023–2024 | 30 712332 | 4 929 | 260 | 0,016% | 93 004 | 19 | 3 |
Notes : Toutes les statistiques relatives au nombre de personnes détenues ou au nombre de détentions incluent le nombre total de personnes détenues à tout moment au cours de la période de référence. Ce nombre peut comprendre les personnes dont la détention a commencé avant la période de référence ou qui ont été libérées pendant (ou après) la période de référence.
Les valeurs moindres pour les exercices financiers 2020-2021 et 2021-2022 sont dues aux restrictions de voyage accrues pendant la pandémie de COVID-19.
Les établissements de détention incluent ceux d’autres organisations d’exécution de la loi (p. ex. les détachements de la Gendarmerie royale du Canada et les cellules de services de police locaux et provinciaux) ainsi que les cellules des points d’entrée (PDE) et des bureaux intérieurs (BI) de l’Agence des services frontaliers du Canada. Il faut noter que les cellules des PDE et des BI, ainsi que celles des autres organisations d’exécution de la loi, ne sont utilisées que pour de très courtes périodes.
Source : Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Gouvernement du Canada, « Tableau 1.1 Détentions ventilées par pourcentage des entrées, par durée de la détention et par établissement », Statistiques annuelles sur les détentions : 2012 à 2024.
Toute personne détenue pour des questions liées à l’immigration conserve de nombreux droits, comme le montre la figure 1 ci-après. Notons toutefois qu’un rapport conjoint produit par Human Rights Watch et Amnistie Internationale en 2021 a révélé que les personnes migrantes en détention au Canada étaient régulièrement victimes de violations graves de droits de la personne.
Figure 1 : Droits des personnes placées en détention pour des fins d’immigration
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir d’informations tirées de Agence des services frontaliers du Canada, « Principes clés de la détention et droits des personnes placées en détention », Détentions et solutions de rechange à la détention.
Cadre national en matière de détention liée à l’immigration
À la suite d’une série de rapports largement médiatisés faisant état de mauvais traitements subis et de décès survenus dans des Centres de surveillance de l’Immigration (CSI) (en particulier en 2013 et en 2016), et dans le but d’améliorer et d’uniformiser l’approche de l’ASFC à cet égard, en 2016, le gouvernement fédéral a annoncé la création d’un Cadre national en matière de détention liée à l’immigration.
Celui-ci devait s’appuyer sur la stratégie mondiale Au-delà de la détention 2014-2019 [en anglais], du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), et sur le Plan d’action national du Canada [en anglais] – élaboré par le gouvernement fédéral, l’HCR et d’autres parties prenantes dans le but de mettre un terme à la détention d’enfants, de veiller à ce que des solutions autres que la détention existent et soient mises en œuvre, et d’améliorer les conditions de détention afin de respecter les normes internationales – auquel elle a donné naissance en 2014.
En 2016, dans son rapport d’étape [en anglais] sur l’état de la situation au Canada, l’HCR faisait état de quatre problèmes d’envergure :
- l’absence de politique nationale sur les transferts des CSI vers des établissements de détention provinciaux;
- la détention en commun de personnes détenues pour des questions liées à l’immigration, qui n’ont souvent pas d’antécédents criminels, et de personnes condamnées pour des infractions criminelles;
- les périodes de détention prolongées sans dispositions légales limitant la durée de la détention;
- l’absence de politique sur la détention de mineurs.
En 2021, l’ASFC a publié de nouvelles Normes nationales de détention liée à l’immigration, qui détaillent comment doivent être traitées les personnes détenues, notamment les mineurs et autres personnes vulnérables.
Directive nationale sur la détention ou l’hébergement de mineurs
Dans le but de garder les familles ensemble et de limiter le recours à la détention de mineurs, et pour aider ses agents à prendre des décisions en matière de détention en vue d’obtenir de meilleurs résultats pour les mineurs, en 2018, l’ASFC a émis la Directive nationale sur la détention ou l’hébergement de mineurs.
En 2019-2020, l’ASFC a commencé à dénombrer de manière distincte les mineurs « hébergés » et les mineurs « détenus ». Un mineur hébergé n’est pas assujetti à une ordonnance de détention et est libre de rester ou de retourner au CSI de l’ASFC, sous réserve du consentement de ses parents ou de son tuteur légal. Le tableau 2 ci-après montre qu’en 2023-2024, six mineurs ont été détenus par l’ASFC; dans tous les cas, il s’agissait de mineurs non accompagnés (ce qui signifie qu’ils ne sont pas arrivés au Canada comme membre d’une famille ou pour y joindre un membre de leur famille). La moitié d’entre eux ont été détenus pendant deux jours ou moins.
Tableau 2 – Nombre de mineurs détenus par durée de la détention
| Exercice financier | Nombre total de mineurs détenus dans un établissement | Mineurs accompagnés (d’un parent ou d’un tuteur) | Mineurs non accompagnés | Durée moyenne du temps passé dans un établissement (jours) | Durée médiane du temps passé dans un établissement (jours) |
|---|---|---|---|---|---|
| 2018–2019 | 15 | 11 | 4 | 4 | 3 |
| 2019-2020 | 2 | 0 | 2 | 2,5 | 2,5 |
| 2020-2021 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| 2021-2022 | 4 | 0 | 4 | 3 | 1 |
| 2022-2023 | 3 | 0 | 3 | 8 | 1 |
| 2023-2024 | 6 | 0 | 6 | 3 | 2 |
Notes : Un mineur accompagné est un ressortissant étranger ou un résident permanent qui arrive au Canada accompagné par un adulte qui en est responsable (parent, tuteur). Un mineur non accompagné est un ressortissant étranger ou un résident permanent qui arrive au Canada non accompagné d’un adulte responsable (parent, tuteur) et qui n’est pas effectivement pris en charge par une telle personne.
Les valeurs moindres pour les exercices financiers 2020-2021 et 2021-2022 sont dues aux restrictions de voyage accrues pendant la pandémie de COVID-19.
Le nombre total de mineurs dans un établissement tient compte de tous les mineurs (étrangers, résidents permanents et citoyens canadiens). Un citoyen canadien mineur ne peut pas être détenu; dans des circonstances rares et exceptionnelles, et seulement si cela est dans son intérêt supérieur, il peut toutefois être hébergé avec un de ses parents ou son tuteur légal dans un établissement de détention.
Source : Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Gouvernement du Canada, « Tableau 2.5 : Aperçu national des mineurs détenus », Statistiques annuelles sur les détentions : 2012 à 2024.
Surveillance
En 1999, l’ASFC a commencé à collaborer avec la Croix-Rouge canadienne afin de surveiller les conditions de détention et le traitement des personnes détenues dans les CSI de l’ASFC et dans d’autres établissements de détention. L’HCR a pour sa part entrepris de mener des missions de surveillance régulières dans tous les centres de détention où se trouvaient des personnes relevant de son mandat. Pour assurer la reddition de comptes et la surveillance, les deux organisations ont publié des rapports et formulé des recommandations sur les cas d’amalgame des personnes détenues, de détention prolongée, de recours à l’isolement, d’allégations de mauvais traitement et d’accès aux mécanismes de plainte.
En octobre 2024, la sanction royale a été accordée au projet de loi C-20, Loi établissant la Commission d’examen et de traitement des plaintes du public et modifiant certaines lois et textes réglementaires, qui prévoit la création du tout premier organisme indépendant de traitement des plaintes et d’examen pour l’ASFC. En plus de permettre aux civils de déposer des plaintes, cette commission sera en mesure d’effectuer des examens systémiques des processus de l’ASFC. Une fois la commission instituée [en anglais], l’ASFC devra déposer un rapport annuel au Parlement pour documenter les incidents survenus et les plaintes déposées relativement à la détention liée à l’immigration ainsi que l’issue de celles-ci.
Installations utilisées pour la détention
L’ASFC détient des ressortissants étrangers ou des résidents permanents dans trois CSI au Canada. Situés à Toronto, en Ontario, et à Surrey, en Colombie-Britannique, deux de ces CSI sont exploités par des entrepreneurs tiers fournisseurs de services, tandis que le troisième, situé à Laval, au Québec, est exploité en vertu d’un protocole d’entente conclu avec le Service correctionnel du Canada (SCC). Les trois centres ont été rénovés ou relocalisés au cours des cinq dernières années, afin de les rendre conformes aux normes relatives aux établissements à sécurité moyenne ainsi qu’aux normes nationales en matière de détention.
Jusqu’en 2024, lorsque des personnes détenues pour des questions liées à l’immigration étaient considérées comme présentant un risque élevé ou étaient détenues dans une zone non desservie par un CSI, l’ASFC demandait à ses partenaires provinciaux de les héberger dans des prisons, en veillant toutefois, autant que possible, à les tenir à l’écart des personnes incarcérées pour des motifs criminels.
Fin du partenariat avec les homologues provinciaux
Au cours des trois dernières années, les 10 gouvernements provinciaux ont fait part de leur intention de ne plus incarcérer des personnes détenues uniquement pour des questions liées à l’immigration dans les établissements correctionnels provinciaux. La dernière entente en matière de détention liée à l’immigration entre l’ASFC et un gouvernement provincial expirera [en anglais] en septembre 2025.
L’ASFC s’emploie actuellement à accroître sa capacité de détention de haute sécurité dans les CSI. Parallèlement à cela, elle travaille à l’élaboration d’une entente pour l’utilisation temporaire de locaux du SCC situés à Sainte-Anne-des-Plaines, au Québec, afin d’y « héberger un petit nombre de personnes immigrantes détenues présentant un risque élevé » en 2025. L’ASFC, indépendamment du SCC, gérera ce CSI temporaire, dont les espaces, qui compteront environ 25 lits, seront séparés de ceux accueillant les détenus fédéraux.
Au cours de l’exercice 2023-2024, comme indiqué dans le tableau 1 ci-dessus, 0,016 % des ressortissants étrangers qui sont entrés au Canada ont été détenus. Leur détention s’est faite dans les types d’établissements et les proportions qui suivent :
- dans un CSI pour 70 % d’entre eux;
- dans une prison provinciale pour 17 % d’entre eux;
- dans un autre type d’installation, un autre organisme d’application de la loi par exemple, une cellule des points d’entrée (PDE) ou un bureau intérieur (BI) de l’ASFC, pour 13 % d’entre eux.
Comme l’illustre le tableau 3 ci-après, entre 2012-2013 et 2023-2024, la proportion de personnes détenues dans des CSI et d’autres établissements de détention a augmenté de 10 % et de 5 % respectivement, tandis que celle de personnes détenues dans les établissements provinciaux a diminué de près de 15 %.
Tableau 3 – Nombre et pourcentage de détentions par établissement
| Exercice financier | Détention dans un centre de surveillance de l’Immigration | Détention dans un centre de surveillance de l’Immigration (pourcentage) | Détention dans un établissement provincial | Détention dans un établissement provincial (pourcentage) | Détention dans d’autres établissements | Détention dans d’autres établissements (pourcentage) |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2012–2013 | 6 128 | 61 % | 3 070 | 31 % | 781 | 8 % |
| 2013–2014 | 5 369 | 61 % | 2 738 | 31 % | 725 | 8 % |
| 2014–2015 | 4 486 | 57 % | 2 510 | 32 % | 828 | 11 % |
| 2015–2016 | 4 385 | 57 % | 2 361 | 31 % | 955 | 12 % |
| 2016–2017 | 4 248 | 59 % | 2 041 | 28 % | 971 | 13 % |
| 2017–2018 | 6 609 | 71 % | 1 831 | 20 % | 831 | 9 % |
| 2018–2019 | 7 212 | 69 % | 1 679 | 16 % | 1 622 | 15 % |
| 2019–2020 | 7 064 | 68 % | 1 932 | 19 % | 1 359 | 13 % |
| 2020–2021 | 901 | 47 % | 786 | 50 % | 245 | 13 % |
| 2021–2022 | 2 254 | 65 % | 819 | 23 % | 413 | 12 % |
| 2022–2023 | 4 191 | 72 % | 930 | 16 % | 715 | 12 % |
| 2023–2024 | 4 040 | 70 % | 716 | 17 % | 944 | 13 % |
Notes : Toutes les statistiques relatives au nombre de personnes détenues ou au nombre de détentions incluent le nombre total de personnes détenues à tout moment au cours de la période de référence. Ce nombre peut comprendre les personnes dont la détention a commencé avant la période de référence ou qui ont été libérées pendant (ou après) la période de référence.
Les valeurs moindres pour les exercices financiers 2020-2021 et 2021-2022 sont dues aux restrictions de voyage accrues pendant la pandémie de COVID-19.
Les établissements de détention incluent ceux d’autres organisations d’exécution de la loi (p. ex. les détachements de la Gendarmerie royale du Canada et les cellules de services de police locaux et provinciaux) ainsi que les cellules des points d’entrée (PDE) et des bureaux intérieurs (BI) de l’Agence des services frontaliers du Canada. Il faut noter que les cellules des PDE et des BI, ainsi que les celles des autres organisations d’exécution de la loi, ne sont utilisées que pour de très courtes périodes.
Source : Tableau préparé par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Gouvernement du Canada, « Tableau 1.1 Détentions ventilées par pourcentage des entrées, par durée de la détention et par établissement », Statistiques annuelles sur les détentions : 2012 à 2024.
En septembre 2024, l’ASFC a indiqué que moins de 30 personnes présentant un risque élevé étaient encore détenues dans un établissement correctionnel provincial.
En mai 2022, un recours collectif [en anglais] a été intenté contre le gouvernement du Canada au nom des personnes détenues pour des questions liées à l’immigration, alléguant que la détention de ces personnes dans des établissements correctionnels provinciaux était inconstitutionnelle et contraire aux normes juridiques nationales et internationales de soins que le Canada doit aux détenus. La Cour supérieure de justice de l’Ontario a certifié [en anglais] le recours collectif, mais un article de presse publié en janvier 2025 [en anglais] a révélé que le gouvernement fédéral avait interjeté appel de cette décision.
Solutions de rechange à la détention
Depuis 10 ans, le Cadre national en matière de détention liée à l’immigration de l’ASFC a notamment mené à la création et à la bonification de solutions de rechange à la détention. Ont ainsi été développés des outils et des programmes visant à permettre aux agents de libérer plus efficacement des personnes dans la collectivité, en vertu, par exemple, de la mise en liberté selon des conditions de signalement de la présence, d’un programme de surveillance électronique et d’un programme national de gestion des cas et de surveillance dans la collectivité, qui adapte les services de soutien dans la communauté aux besoins des personnes afin de limiter les facteurs de risque.
Lectures complémentaires
Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, Directives numéro 2 du président : Détention, avril 2021.
Conseil canadien pour les réfugiés, Détention.
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Unlocking rights: towards ending immigration detention for asylum-seekers and refugees, septembre 2024 [en anglais].
Keenan-Pelletier, Michaela et Ariel Shapiro, Résumé législatif du projet de loi C-20 : Loi établissant la Commission d’examen et de traitement des plaintes du public et modifiant certaines lois et textes réglementaires, publication no 44-1-C20-F, Bibliothèque du Parlement, 17 mai 2024.
Silverman, Stephanie J. et Petra Molnar, Caged at the Border: Immigration detention and the denial of human rights to asylum seekers and other migrants, dans Jean Quataert et Lora Wildenthal, éd., The Routledge History of Human Rights, 1re éd., 2019 [en anglais].
Stauffer, Brian, « Je ne me sentais pas comme un être humain » : La détention des personnes migrantes au Canada et son impact en matière de santé mentale, Human Rights Watch et Amnistie internationale, 17 juin 2021.
Par Madalina Chesoi, Bibliothèque du Parlement
Catégories :Affaires sociales et communautaires, Lois, justice et droits