La fréquence et la sévérité croissantes des phénomènes météorologiques extrêmes dans le monde, tels que les ouragans, les feux de forêt, les inondations et les tempêtes violentes, ont amené les ménages à présenter des demandes d’indemnisations de plus en plus importantes au titre de leur assurance habitation. Le Canada n’a pas été épargné et a même connu une année record en 2024 en matière de dommages causés notamment par des inondations au Québec et en Ontario, ainsi que des feux de forêt et une tempête de grêle en Alberta.
En conséquence, les assureurs au Canada et ailleurs ont augmenté les primes, resserré les normes de souscription ou se sont retirés des zones à risque élevé. Cette situation a entraîné une hausse des coûts liés à l’assurance habitation qui est devenue moins accessible – surtout pour les ménages vivant dans des zones sujettes à de telles catastrophes – et une augmentation des pertes non assurées.
Répercussions de plus en plus importantes des phénomènes météorologiques extrêmes sur le marché de l’assurance
Les pertes assurées causées par des phénomènes météorologiques catastrophiques, que l’industrie canadienne de l’assurance de dommages définit comme des événements ayant causé au moins 30 millions de dollars de dommages, suivent une tendance à la hausse depuis plusieurs années. La figure 1 montre cette tendance et met en valeur les trois phénomènes ayant causé les pertes assurées les plus importantes depuis 2008 au Canada. Ces pertes ont atteint un record de 8,5 milliards de dollars en 2024.
Plusieurs facteurs ont contribué à l’augmentation des pertes, comme la fréquence et la sévérité croissantes des phénomènes météorologiques extrêmes liées au réchauffement du climat ainsi que la croissance démographique et le développement [en anglais] dans les zones à risque comme les plaines inondables.
Figure 1 – Pertes assurées résultant de phénomènes météorologiques catastrophiques au Canada, de 2008 à 2024 (en milliards de dollars de 2023)
Sources : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées du Bureau d’assurance du Canada, Assurances de dommages au Canada 2023, 2023, p. 15 à 26; et Bureau d’assurance du Canada, À 8,5 milliards de dollars, l’année 2024 bat le record de l’année la plus coûteuse de l’histoire du Canada en pertes liées à des phénomènes météorologiques extrêmes, communiqué, 13 janvier 2025.
Les augmentations des pertes pour les assureurs ont contribué à la hausse des primes d’assurance habitation au Canada. Comme en témoigne la figure 2, ces dernières ont augmenté plus rapidement que l’indice des prix à la consommation depuis 2000. D’autres facteurs ont contribué à la hausse des primes d’assurance d’habitation, comme la hausse du coût de remplacement par les propriétaires. Ce dernier donne une indication de ce qu’un assureur verserait à un propriétaire en cas de demande d’indemnisation pour remplacer sa propriété. Il est affecté notamment par les coûts des matériaux de construction et de main-d’œuvre. On remarque toutefois que les primes d’assurances ont crû plus rapidement que ce coût.
Figure 2 – Évolution de l’indice des prix à la consommation, du coût de remplacement par le propriétaire et des assurances habitation et hypothécaire du propriétaire, de janvier 2000 à janvier 2005 (janvier 2000 = 100)
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Statistique Canada, « Tableau : 18-10-0004-01 : Indice des prix à la consommation mensuel, non désaisonnalisé », base de données, consultée le 5 mars 2025.
De plus, les coûts de réassurance ont augmenté ces dernières années et ont pu se répercuter sur les primes d’assurance payées par les ménages. La réassurance est essentiellement une assurance pour les assureurs qui leur permet de ne pas assumer l’entièreté des risques et d’être compensés lorsqu’ils subissent des pertes au-delà d’un certain seuil. En 2023, les assureurs ont vu leur prime de réassurance augmenter considérablement, de 25 % à 70 % de plus selon les cas, à cause notamment de 15 phénomènes météorologiques catastrophiques survenus en 2022.
Les inondations causent le plus de dommages au Canada
Au Canada, les inondations constituent le type de catastrophe naturelle le plus fréquent et qui cause le plus de dommages. Les inondations catastrophiques ont causé en moyenne près de 800 millions de dollars de pertes assurées par année entre 2014 et 2023.
Les polices d’assurance habitation comprennent généralement une couverture contre les dégâts d’eau causés par un refoulement d’égouts ou un bris de tuyauterie. La couverture contre les dégâts d’eau causés par les eaux de surface, c’est-à-dire lorsque « l’eau submerge les terres et s’infiltre dans les bâtiments par les fenêtres, les portes et autres ouvertures », est disponible depuis seulement 2015 au Canada. Auparavant, l’industrie jugeait que ce type d’assurance n’était pas économiquement viable [en anglais] [abonnement requis]. Toutefois, à la suite d’une importante inondation en Alberta en 2013, l’industrie a subi des pressions de la part des consommateurs qui s’attendaient à ce que ce type dégât soit couvert par les polices d’assurance, ainsi que du gouvernement fédéral qui souhaitait réduire les coûts croissants de l’aide financière fédérale en cas de catastrophe. Les assureurs ont donc commencé à offrir ce type de couverture.
En 2019, 80 % des Canadiens avaient accès à une couverture contre les dégâts d’eaux de surface. Cependant, seulement 40 % des polices d’assurance habitation achetées comptaient ce type de protection. Ce chiffre [en anglais] a cru à 54 % en 2021. Ce faible taux de pénétration du marché [en anglais] s’explique notamment par :
- une méconnaissance du risque d’inondation, en partie attribuable à un manque de cartes des zones inondables mises à la disposition du public;
- une connaissance limitée de ce type de couverture;
- une faible volonté de payer pour cette couverture étant donné les bénéfices perçus;
- l’attente que les gouvernements assument une grande partie des dommages en cas d’inondation catastrophique.
De plus, cette couverture demeure inabordable ou indisponible dans les zones à risque élevé d’inondation. En 2019, 7,7 % des propriétés résidentielles au Canada se trouvaient dans des zones à risque élevé. La figure 3 montre que ce pourcentage était le plus élevé au Nouveau-Brunswick, en Colombie-Britannique et en Nouvelle-Écosse.
Figure 3 – Pourcentage de propriétés résidentielles situées dans des zones à risque élevé d’inondation (zones 0-20 ans), au Canada et dans les provinces, en 2019
Note : Une « zone 0-20 ans », ou « zone inondable de récurrence 0-20 ans », est une zone qui a une chance sur 20 (5 % de chance) d’être inondée chaque année.
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de The Geneva Association, Flood Risk Management in Canada: Building flood resilience in a changing climate, décembre 2020, p. 19.
Les risques que posent les phénomènes météorologiques extrêmes sont plus importants pour les communautés autochtones
Les communautés autochtones sont touchées disproportionnellement par les phénomènes météorologiques extrêmes et leurs conséquences, comme les inondations, les feux de forêt et les glissements de terrain. En effet, elles se situent souvent dans des régions éloignées et un certain nombre de ces communautés ont été relocalisées de leurs terres ancestrales vers des emplacements plus sujets à de tels phénomènes.
En ce qui concerne les inondations, des études récentes démontrent que l’exposition des communautés autochtones est similaire à celle des communautés non autochtones, mais que le risque est plus élevé pour les communautés autochtones [en anglais] étant donné leur plus grande vulnérabilité socioéconomique. Ces communautés doivent aussi faire face à d’autres facteurs aggravants dont :
- les effets durables de l’histoire coloniale, qui a entraîné la perte de terres, de langues et de cultures;
- la complexité de traiter avec plusieurs niveaux de gouvernement pour obtenir du soutien en vue de gérer les risques d’inondation;
- l’accès limité aux ressources et des risques d’inondation plus élevés pour certaines communautés éloignées et nordiques.
En outre, les communautés autochtones éprouvent certaines difficultés d’accès à l’assurance habitation. Celles-ci peuvent être liées notamment à l’effet de certaines lois comme la Loi sur les Indiens, au coût élevé de l’assurance dans des zones éloignées ou nordiques, ou encore à des défis en matière de planification de la gestion des risques et d’inspection des bâtiments.
Le gouvernement fédéral a annoncé un programme d’assurance à coût modique contre les inondations
Étant donné que la couverture d’assurance contre le risque d’inondation est seulement offerte dans les zones à risque faible ou modéré, une grande partie des dommages causés aux propriétés résidentielles par les inondations reste à la charge soit des propriétaires, soit des gouvernements. Cette défaillance du marché peut donc justifier une intervention gouvernementale visant à rendre cette couverture accessible et abordable dans les zones à risque élevé.
Le Groupe de travail sur l’assurance contre les inondations et la réinstallation, mis sur pied par le gouvernement fédéral en 2020, a examiné des modèles de partage des risques visant à améliorer la couverture d’assurance contre les inondations pour les propriétés à risque élevé. Dans son rapport de 2022, intitulé S’adapter à la hausse des risques d’inondation, le Groupe de travail a examiné quatre modèles d’assurance, mais n’a pas recommandé un modèle en particulier. Il a indiqué cependant que chaque modèle visait à transférer une partie des coûts des dommages liés aux inondations aux propriétaires par le biais de primes annuelles prévisibles. Ces primes encourageraient les propriétaires à prendre des mesures pour réduire leur risque et rendraient les dépenses liées à l’aide financière en cas de catastrophe plus prévisibles pour les gouvernements.
Le Groupe de travail a également fait remarquer que toute solution d’assurance devra être accompagnée d’autres mesures visant à réduire les risques liés aux inondations, comme l’amélioration de la cartographie des zones inondables, la sensibilisation aux risques d’inondation, une meilleure planification de l’utilisation des terres et des infrastructures résilientes aux phénomènes météorologiques extrêmes. Dans certains cas, la relocalisation des ménages les plus à risque peut contribuer à réduire les risques de pertes liées aux inondations.
Pour ce qui est de la solution d’assurance, le gouvernement fédéral a annoncé dans le budget de 2023 son intention de combler les lacunes en matière d’assurance contre les catastrophes naturelles en collaboration avec les provinces et les territoires. Dans un premier temps, il a chargé Sécurité publique Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement d’élaborer un programme de réassurance contre les inondations et une subvention ciblant les ménages exposés à un risque élevé d’inondation.
Dans le budget de 2024, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il fournirait à la Société canadienne d’hypothèques et de logement 15 millions de dollars durant l’exercice 2025-2026 pour établir une filiale chargée de la mise en œuvre du programme de réassurance contre les inondations. Il a également déclaré qu’il poursuivait « ses efforts avec les provinces et les territoires, en partenariat avec l’industrie de l’assurance, afin de mettre sur pied un programme d’assurance contre les inondations à faible coût pour les propriétés à risque élevé dans les 12 prochains mois ».
Par Michael Lambert-Racine, Bibliothèque du Parlement
Catégories :Agriculture, environnement, pêches et ressources naturelles, Économie et finances