Le rôle des membres non permanents du Conseil de sécurité de l’ONU

(Available in English: The Role of Non-Permanent Members of the United Nations Security Council)

En juin 2020, l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies (ONU) procédera à l’élection de cinq membres non permanents au Conseil de sécurité, pour un mandat de deux ans, en 2021-2022. Le Canada s’est porté candidat à ces élections, avec l’Irlande et la Norvège, en vue de l’obtention de l’un des deux sièges disponibles pour les pays du Groupe des États d’Europe occidentale et autres États. Le Canada a été élu six fois au Conseil, son dernier mandat remontant à 1999-2000.

Une Note de la Colline précédente portait sur le processus électoral du Conseil de sécurité. La présente Note de la Colline examine le rôle joué par les membres non permanents dans les travaux du Conseil.

Le Conseil de sécurité de l’ONU ayant la responsabilité du maintien de la paix et de la sécurité internationales aux termes de la Charte de l’ONU, un siège au Conseil s’accompagne d’importantes responsabilités et offre la possibilité d’exercer une influence sur la scène mondiale. On fait appel au Conseil pour gérer des crises dans le monde entier et il a le pouvoir d’imposer des mesures juridiquement contraignantes aux membres de l’ONU, y compris des mesures relatives au recours à la force. Le Conseil est également chargé de superviser le travail complexe et dangereux effectué dans le cadre de plus d’une vingtaine de missions politiques et de maintien de la paix de l’ONU.

Nombreux sont ceux qui estiment que le Conseil est dominé par ses cinq membres permanents (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni et Russie). En plus de leur droit de veto, ces derniers peuvent tirer parti de leur mandat, de leur mémoire institutionnelle et de leurs ressources plus importantes pour définir les résultats du Conseil.

En dépit de cette perception, les 10 membres non permanents du Conseil, individuellement et collectivement, peuvent contribuer concrètement [en anglais seulement] à ses travaux – ce qu’ils font d’ailleurs – et ont la capacité d’influer sur ses décisions. D’actuels et d’anciens membres non permanents ont souligné que pour être un membre non permanent efficace, il faut saisir les occasions offertes par les procédures du Conseil, ainsi que par les méthodes informelles grâce auxquelles le Conseil effectue la plupart de ses travaux.

1. Procédures du Conseil

Le Règlement intérieur provisoire du Conseil de sécurité offre aux membres non permanents plusieurs occasions de contribuer concrètement à ses travaux. Le rôle le plus important qu’ils peuvent assumer est celui de la présidence du Conseil par alternance. Toutefois, la présidence d’organes subsidiaires offre aussi des occasions d’exercer une influence sur des questions précises.

1.1 Présidence du Conseil

La présidence du Conseil est assurée par chacun des 15 membres à tour de rôle pendant un mois. Les membres non permanents assument donc la présidence du Conseil pendant un ou deux mois au cours de leur mandat. Le président joue un rôle important dans l’orientation des travaux du Conseil, car il a le pouvoir d’influencer le programme de travail mensuel et la conduite des réunions. Le président peut notamment organiser une ou plusieurs activités du Conseil sur un sujet d’intérêt particulier. Il joue aussi un rôle essentiel de facilitateur des négociations du Conseil, et agit à titre de représentant de ce dernier auprès des membres et autres entités de l’ONU, des acteurs externes et du public.

1.2 Organes subsidiaires

La présidence des organes subsidiaires [en anglais seulement] du Conseil est généralement réservée aux membres non permanents, qui l’assument en alternance pour un mandat d’un an. Comme le Conseil compte plus de 20 organes subsidiaires actifs, les membres non permanents peuvent en présider quelques-uns en même temps. La plupart des organes subsidiaires sont composés de comités établis pour superviser les régimes de sanctions économiques imposées par les résolutions du Conseil, ou de groupes de travail qui se concentrent sur des questions thématiques afférentes à ses travaux.

D’anciens membres non permanents ont fait valoir que la présidence d’organes subsidiaires leur donne l’occasion de faire preuve de leadership et de contribuer aux résultats concrets des décisions du Conseil.

2. Processus décisionnel du Conseil

Les procédures du Conseil prévoient que ses travaux se déroulent dans le cadre de réunions officielles, où les résolutions et autres décisions sont présentées, modifiées et mises aux voix. Toutefois, une grande partie des délibérations du Conseil se tiennent dans le cadre de négociations informelles.

Le Conseil fonctionne essentiellement par consensus [en anglais seulement], la grande majorité de ses résolutions ainsi que tous les autres documents officiels sont adoptés par consensus. Les mécanismes comme les « consultations plénières », au cours desquelles les membres du Conseil se réunissent en privé sans qu’un procès‑verbal soit consigné, leur permettent de négocier entre eux les résultats à obtenir dans un autre cadre que celui des réunions officielles plus structurées, et habituellement publiques.

2.1 Système des rédacteurs

Les méthodes de travail informelles du Conseil ont évolué au fil du temps. Un arrangement par lequel un ou plusieurs membres (appelés des « rédacteurs » [en anglais seulement]) dirigent les négociations et rédigent les textes sur les points récurrents à l’ordre du jour en est un exemple. Créé de manière non officielle au cours des années 2000, le système des rédacteurs s’est depuis transformé en pratique acceptée par le Conseil.

Le système continue d’évoluer et on lui a reproché de privilégier les négociations entre les membres permanents et d’exclure les membres non permanents. Des appels en faveur d’un meilleur partage de la responsabilité de « rédaction » avec les membres non permanents ont conduit à la prise d’engagements en ce sens, mais les membres permanents continuent d’accaparer cette fonction [en anglais seulement].

2.2 Réunions informelles

À l’instar du système des rédacteurs, les pratiques au Conseil ont évolué de manière à inclure plusieurs types de réunions informelles, notamment les dialogues interactifs informels [en anglais seulement] et les réunions selon la formule Arria [en anglais seulement]. Ces réunions permettent aux membres du Conseil de se pencher sur certaines questions ou de se réunir avec d’autres entités, y compris d’autres organes de l’ONU et des organisations de la société civile, en l’absence de consensus sur la tenue d’une réunion formelle.

Les dialogues interactifs informels et les réunions selon la formule Arria peuvent être convoqués par n’importe quel membre ou groupe de membres du Conseil. Les anciens membres non permanents ont trouvé ces réunions utiles pour entendre différents points de vue sur un sujet donné, tout en permettant au Conseil d’interagir davantage et de manière plus transparente avec l’ensemble de la communauté onusienne. Les réunions informelles, organisées périodiquement à la demande des membres non permanents, sont l’occasion pour ces derniers de faire avancer leurs dossiers prioritaires.

3. Le Canada en tant que membre non permanent

Malgré le rôle assurément démesuré joué par les cinq membres permanents dans les travaux du Conseil de sécurité de l’ONU, les membres non permanents participent entièrement aux activités du Conseil et peuvent en influencer les résultats. Les pays qui arrivent au Conseil bien préparés, avec une bonne connaissance de ses méthodes de travail ainsi que des priorités claires et raisonnables peuvent contribuer de manière significative à une variété de questions tout en faisant avancer les dossiers de la plus haute importance pour eux.

3.1 Charge de travail du Conseil

Les anciens membres non permanents soulignent qu’une bonne préparation comporte toutefois son lot de défis. Il est extrêmement utile de comprendre l’histoire et le contexte des questions récurrentes pour faire des contributions significatives, mais même les plus grandes délégations nationales peuvent être dépassées par l’ampleur et la variété des questions examinées par le Conseil.

Intitulé « Travaux du Conseil de sécurité des Nations Unies : Aperçu – 2018 », ce graphique présente un calendrier montrant les différentes réunions tenues et les décisions prises par le Conseil en 2018. Au cours de l’année 2018, le Conseil a examiné 49 points à l’ordre du jour, dont 28 qui portaient sur des pays ou des régions en particulier et 21 qui concernaient des questions thématiques ou autres. Il a tenu 423 réunions, dont 275 réunions publiques, 13 réunions à huis clos et 135 consultations. Le Conseil a pris 117 décisions, dont 54 résolutions.

Source: United Nations, “Part II: Provisional rules of procedure and related procedural developments,” [en anglais seulement] Repertoire of the Practice of the Security Council: 21st Supplement 2018; Nations Unies, Rapport du Conseil de sécurité pour 2018, A/73/2.

En tout temps, le Conseil gère des questions de sécurité à long terme, qui peuvent inclure une importante présence de l’ONU [en anglais seulement]; met en œuvre des programmes thématiques complexes, comme le programme pour les femmes et la paix et la sécurité, ou celui des enfants touchés par des conflits armés; et examine aussi les mesures à prendre pour gérer les crises à mesure qu’elles surviennent, comme l’incidence sur la sécurité de la pandémie de COVID-19 [en anglais seulement].

Pour participer efficacement aux délibérations du Conseil, les membres non permanents doivent demeurer au fait de dizaines de situations et problèmes complexes examinés durant leur mandat, et ce, tout en saisissant les occasions de faire avancer leurs dossiers prioritaires.

3.2 Questions prioritaires

Un siège au Conseil de sécurité permet aux membres non permanents de faire avancer des dossiers d’importance pour eux. Dans son dossier de candidature, le gouvernement du Canada s’engage, s’il obtient un siège, à lier plus étroitement les travaux du Conseil à la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD).

Le gouvernement établit cinq priorités qu’il souhaite faire avancer au Conseil, chacune liée à un ODD particulier :

  • le maintien de la paix (ODD 16);
  • la lutte contre les changements climatiques (ODD 13);
  • la promotion de la sécurité économique (ODD 8);
  • l’avancement de l’égalité entre les sexes (ODD 5);
  • le renforcement du multiculturalisme (ODD 17).

Le Canada peut faire progresser ces priorités durant son mandat à titre de membre non permanent en tirant parti des occasions offertes par les procédures en place au Conseil et en participant efficacement à ses processus décisionnels informels.

Ressources supplémentaires

Conseil de sécurité des Nations Unies, « Être directement opérationnel » : dix-septième atelier annuel organisé à l’intention des membres nouvellement élus du Conseil de sécurité, tenu les 7 et 8 novembre 2019 à la Greentree Foundation à Manhasset (État de New York), S/2020/116.

Johan Verbeke, « What Is It Like to Be a Non-Permanent Member of the UN Security Council? », Security Policy Brief, Egmont Royal Institute for International Relations [en anglais seulement].

Security Council Report, About the UN Security Council [en anglais seulement].

Auteur : Scott McTaggart, Bibliothèque du Parlement