Une coopérative d’habitation locative (coopérative) est une société sans but lucratif dans laquelle chaque membre résident possède une part. Les coopératives d’habitation locative, qui sont une forme de logement communautaire, sont gouvernées démocratiquement par leurs membres, qui peuvent également participer à des fonctions de gestion et d’exploitation. La valeur des parts n’augmente pas et celles-ci ne peuvent pas être vendues, et les loyers sont généralement fixés de manière à couvrir les coûts d’exploitation, de sorte qu’aucun profit ne peut être réalisé. Les excédents éventuels sont placés dans un fonds de réserve. Les coopératives d’habitation locative du Canada suivent un modèle sans participation au capital qui offre une sécurité d’occupation et une abordabilité permanente, ce qui en fait une option de logement abordable pour les ménages à faible revenu et une solution de rechange à l’accession à la propriété en général.
Le gouvernement fédéral a mis en place des programmes ciblés de construction de coopératives d’habitation de 1973 à 1993. Ces projets ont permis de créer plus de 67 000 logements, dont plus de 33 000 étaient toujours sous la responsabilité du gouvernement fédéral en décembre 2022. Le Canada compte actuellement plus de 92 000 logements coopératifs, ce qui représente environ 0,7 % des logements occupés (voir la figure 1).
Figure 1 – Nombre de logements coopératifs par province :
total et par tranche de 1 000 logements occupés, 2024
Note : Les données du Québec reflètent les stocks de logements coopératifs de 2018. Les données pour les autres provinces sont à jour en date d’avril 2024.
Sources : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données obtenues sur demande auprès de la Fédération de l’habitation coopérative du Canada; et Statistique Canada, « Tableau : 98-10-0038-01 : Logements occupés par des résidents habituels et population dans les logements : Canada, provinces et territoires, régions métropolitaines de recensement et agglomérations de recensement y compris les parties », base de données, consultée le 15 mai 2024
Gouvernance et initiatives en cours
Les programmes coopératifs fédéraux sont administrés par la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL). Depuis 2005, la SCHL confie certaines fonctions à l’Agence des coopératives d’habitation (ACH), un organisme indépendant créé par la SCHL, et à la Fédération de l’habitation coopérative du Canada (FHCC). La FHCC est un organisme national sans but lucratif qui œuvre à la défense des intérêts des coopératives et au renforcement des capacités.
La figure 2 illustre les relations entre les principaux acteurs de l’espace coopératif.
Figure 2 – Principaux acteurs qui soutiennent les coopératives d’habitation subventionnées par le gouvernement fédéral
Sources : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Centre de transformation du logement communautaire, Nos subventions; Fédération de l’habitation coopérative du Canada, Lancement du Centre de transformation du logement communautaire – des millions de dollars en subventions seront distribués aux fournisseurs de logements (y compris aux coopératives d’habitation!), 10 janvier 2020; Agence des coopératives d’habitation (ACH), Notre gouvernance; ACH, Notre imputabilité; Gouvernement du Canada, « 1.1 Construire des logements abordables : Une nouvelle génération de coopératives d’habitation », Un plan pour faire croître notre économie et rendre la vie plus abordable, budget de 2022; Société canadienne d’hypothèques et de logement, Rapport annuel 2023; et Gouvernement du Canada, Cahier d’information à l’intention du ministre du Logement, de l’Infrastructure et des Collectivités – Cahier 1 (2023) : Aperçu du ministère et du portefeuille
Aux termes des anciens programmes fédéraux de logement coopératif, les coopératives doivent attribuer une partie de leurs logements à des locataires à « loyer proportionné au revenu ». Ces derniers représentent environ un tiers des ménages des coopératives. Lorsque les provinces et les territoires ont accepté de partager les coûts, des suppléments de loyer fédéraux ont été accordés pour combler l’écart entre les loyers proportionnés au revenu et les coûts d’exploitation.
Le 6 juin 2024, le gouvernement fédéral a annoncé le lancement d’un nouveau programme de développement des coopératives d’habitation (PDCH). Conçu conjointement par la FHCC et d’autres partenaires, le PDCH permettra à la SCHL d’accorder 1 milliard de dollars en prêts et 500 millions de dollars en subventions pour créer jusqu’à 3 200 logements coopératifs. L’Énoncé économique de l’automne de 2023 indique que 309,3 millions de dollars seront engagés pour financer cette initiative et annonce également qu’une mesure d’exonération de la taxe sur les produits et services sur les nouveaux immeubles d’habitation construits expressément pour la location inclura les coopératives.
Les coopératives sont également admissibles à certaines autres initiatives de la Stratégie nationale sur le logement, notamment le Fonds pour le logement abordable, le Programme de prêts pour la construction d’appartements et le futur Fonds canadien de protection des loyers. Les coopératives admissibles qui ont des accords d’exploitation expirés ou qui arriveront bientôt à échéance peuvent recevoir des suppléments au loyer et des fonds de fonctionnement transitoires dans le cadre de l’Initiative fédérale de logement communautaire (IFLC) de la SCHL.
Caractéristiques des coopératives
Une coopérative mature dont le prêt hypothécaire a été remboursé peut potentiellement maintenir des loyers à des prix inférieurs à ceux du marché. De plus, les loyers des coopératives tendent à devenir de plus en plus abordables par rapport aux loyers du marché au fil du temps. Un rapport publié en 2022 par la FHCC intitulé La différence des coopératives : Comparaison entre le loyer des coopératives et le loyer du marché dans cinq villes canadiennes a révélé que les coopératives subventionnées par le gouvernement fédéral étaient 25 % plus abordables que les logements locatifs comparables sur le marché en 2006, et que l’écart était passé à 33 % en 2021. Selon le type de programme, cela suppose des économies potentielles sur les subventions au loyer pour les logements coopératifs par rapport aux logements locatifs du marché.
Guidées par des principes comme l’autogestion et la participation des membres, certaines coopératives exigent que les membres participent à l’administration ou à l’entretien des coopératives. Le rapport Évaluation du programme fédéral des coopératives d’habitation publié par la SCHL en 1992 a démontré « l’importance des bénéfices financiers découlant de la participation autogérée des locataires », et son Évaluation des programmes des coopératives d’habitation de 2003 a estimé que les coûts d’immobilisations et d’exploitation des coopératives étaient inférieurs de 11 % à ceux des autres logements locatifs sans but lucratif. Cependant, elle a aussi conclu que les coopératives étaient trois fois plus susceptibles que les projets sans but lucratif d’éprouver des difficultés financières. Au cours des dernières années, les coopératives fédérales ont confié de plus en plus certaines fonctions à des sociétés de gestion immobilière; selon les Examens bisannuels de 2022 du rendement du portefeuille de l’ACH, seulement 2 % des coopératives fédérales sont gérées par des bénévoles.
Comme pour les autres formes de logement social, les groupes qui profitent le plus de l’habitation coopérative sont ceux qui ont des problèmes d’abordabilité du logement. Le financement du PDCH sera destiné en priorité aux projets axés sur le logement des personnes qui en ont le plus besoin, y compris les groupes autochtones, les femmes et les enfants, ainsi que les personnes handicapées. De fait, selon le Rapport sur les répercussions du budget de 2022, ces groupes, ainsi que les groupes racisés et les mères de famille monoparentale, sont ceux qui pourraient le plus profiter du PDCH. L’évaluation de 2003 de la SCHL et les analyses récentes des fédérations de coopératives en Colombie-Britannique et au Québec appuient ces affirmations. Il convient de noter que selon certaines sources, comme un rapport de 2020 intitulé Indigenizing the Co-operative Model [en anglais] et des remarques de la Coopérative d’habitation autochtone intertribale [en anglais], le modèle coopératif est particulièrement propice au développement des communautés, à l’autodétermination et aux modes de vie et valeurs traditionnels des Autochtones.
Historique de la participation du gouvernement fédéral
Le premier programme fédéral complet d’habitation coopérative a été lancé en 1973. Le Programme de coopératives d’habitation établi en vertu de l’article 61 offrait des prêts hypothécaires de la SCHL ayant une période d’amortissement de 50 ans pour 100 % des coûts de projet – dont 10 % pouvaient faire l’objet d’une renonciation conditionnelle – à un taux d’intérêt effectif de 8 %. Les loyers standards ont été fixés de manière à égaler les coûts d’exploitation, tandis que les loyers proportionnés au revenu pour un maximum de 25 % des logements ont été fixés à 25 % du revenu du ménage. Bien que les projets de logements sociaux précédents aient été critiqués pour avoir créé des zones stigmatisées qui concentraient la pauvreté, ce programme a fait de la création de communautés à revenus mixtes un objectif principal.
Une approche davantage axée sur le marché a été adoptée en 1979, avec la création du Programme de coopératives d’habitation établi en vertu de l’article 95, dans le cadre duquel la SCHL assurait 100 % des prêts hypothécaires d’une période d’amortissement maximale de 35 ans auprès de prêteurs privés tout en subventionnant les paiements afin de créer un taux d’intérêt effectif de 2 % pour les trois premières années. Les subventions ont graduellement diminué par la suite, les subventions excédentaires étant affectées aux suppléments aux loyers proportionnés au revenu. Au moins 15 % des logements devaient être à loyer proportionné au revenu, et les autres loyers avaient été fixés au « bas de l’échelle du marché ». Au cours de cette période, le Programme de logement pour les ruraux et les Autochtones, créé en 1974, et le Programme de logement sans but lucratif pour les Autochtones vivant en milieu urbain, lancé en 1982, ont également contribué à la création de logements coopératifs et d’autres logements sans but lucratif pour les Autochtones.
En 1986, le gouvernement fédéral a annoncé des changements à ses politiques par la publication de l’Orientation nationale de la politique du logement. En grande partie en réaction aux critiques selon lesquelles les ressources devraient être affectées aux personnes qui en ont le plus besoin, il a réparti les fonds destinés à l’habitation coopérative entre deux programmes distincts :
- Le Programme fédéral-provincial de coopératives d’habitation sans but lucratif, qui offrait une garantie de la SCHL pour 100 % des prêts hypothécaires privés sur 35 ans, avec des loyers non proportionnés au revenu ciblant les ménages pour lesquels l’accession à la propriété coûterait plus de 30 % de leur revenu. Les provinces pouvaient compléter le financement pour les loyers non proportionnés au revenu afin de favoriser la mixité des revenus.
- Le Programme fédéral de coopératives d’habitation, qui offrait des garanties de la SCHL pour les « prêts hypothécaires indexés » privés sur 30 ans. Cet instrument a lié les taux d’intérêt à l’indice des prix à la consommation pour assurer un taux de rendement réel constant avec des paiements variables. Cela s’est avéré plus économique que les prêts hypothécaires traditionnels à paiements constants.
La figure 3 présente une ventilation des logements coopératifs créés dans le cadre de ces quatre programmes fédéraux.
Figure 3 – Portefeuille fédéral de coopératives d’habitation : nombre de logements par province et par programme, 2000
Note : Cette figure illustre le nombre de logements administrés par la SCHL ou les organismes provinciaux de logement en 2000, ce qui comprend les ensembles dont les prêts hypothécaires se poursuivaient en 2000 ou les ensembles qui bénéficiaient d’une aide financière. Ces chiffres excluent les ensembles de logements coopératifs pour lesquels des prêts hypothécaires ont été payés en totalité ou ceux qui ont été vendus, pour un total de 2 163 logements coopératifs.
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Société canadienne d’hypothèques et de logement, Évaluation des programmes des coopératives d’habitation, septembre 2003.
Constatant que les dépenses fédérales en matière de logement social avaient atteint 2 milliards de dollars par an et cherchant à réduire les dépenses en général, le gouvernement, par le budget de 1993, a mis fin au financement de nouveaux logements sociaux, sauf dans les réserves. À partir de 1996, la responsabilité des coopératives fédérales a été transférée à la plupart des provinces et des territoires, ce qui a entraîné un déclin abrupt du nombre de projets de coopératives d’habitation. Seuls le Québec, la Colombie-Britannique et – jusqu’en 1995 – l’Ontario ont continué à développer l’habitation coopérative de façon unilatérale. Même si les coopératives étaient admissibles au financement dans le cadre de l’Initiative en matière de logement abordable (de 2001 à 2011) et du programme Investissement dans le logement abordable (de 2011 à 2019), peu de nouvelles coopératives ont été construites à l’extérieur du Québec, où le gouvernement provincial a offert un soutien solide (voir la figure 4).
Figure 4 – Mises en chantier de coopératives d’habitation dans les centres de 10 000 habitants et plus, par province, de 1989 à 2023
Note : Selon la Société canadienne d’hypothèques et de logement, « les mises en chantier sont un indicateur économique qui reflète le nombre de logements dont la construction a été commencée pendant une période déterminée ». Société canadienne d’hypothèques et de logement, Tableaux de données – Mises en chantier mensuelles et construction résidentielle, ensemble de données, 15 mai 2024.
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Statistique Canada, « Tableau 34-10-0137-01 : Société canadienne d’hypothèques et de logement, logements mis en chantier, pour type de logement et par marché visé dans les centres de 10 000 habitants et plus pour Canada et les provinces », base de données, consultée le 8 mai 2024.
Pour la plupart des coopératives, les loyers proportionnés au revenu ne sont pas viables sans financement gouvernemental. Par conséquent, en avril 2018, le gouvernement fédéral a alloué 38 millions de dollars dans la phase 1 du financement de l’IFLC pour prolonger les suppléments au loyer pour les coopératives fédérales dont les ententes expiraient entre le 1er avril 2016 et le 28 février 2020. Les coopératives dont les ententes ont expiré avant cette date pouvaient recevoir une aide au loyer temporaire de 12 mois pour les ménages à faible revenu à compter d’avril 2021. Au cours de la phase 2 de l’IFLC, le gouvernement fédéral a alloué 580,2 millions de dollars pour le soutien au loyer – et pour les groupes les plus vulnérables, un financement transitoire pour couvrir les coûts d’exploitation – à l’intention des fournisseurs de logements dont les ententes expirent d’ici le 31 mars 2028.
La figure 5 illustre la chronologie des principales initiatives fédérales en matière d’habitation coopérative.
Figure 5 – Soutien fédéral apporté aux coopératives d’habitation : programmes et événements clés
Sources : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), Évaluation du Centre de transformation du logement communautaire, mai 2023; SCHL, Évaluation des programmes des coopératives d’habitation, septembre 2003; SCHL, Évaluation du programme fédéral des coopératives d’habitation : rapport sommaire, février 1992; SCHL, « The Evolution of Social Housing in Canada », L’Observateur du logement au Canada, 2011 [en anglais]; Agence des coopératives d’habitation, Sur la grand-route : rapport annuel 2022; Steve Pomeroy, Background Primer on Canada’s Housing System, rapport préparé pour le Bureau du défenseur fédéral du logement, avril 2021 [en anglais]; et SCHL, Investissement dans le logement abordable (IDLA).
Ressources connexes
Confédération québécoise des coopératives d’habitation. Enquête sur le profil socioéconomique des résidents de coopératives d’habitation – 2017.
Cooperative Housing International. Principles and Values [en anglais].
Ketilson, Lou Hammond et Ian MacPherson. A Report on Aboriginal Co-operatives in Canada : Current Situation and Potential for Growth, Centre for the Study of Co-operatives, Université de la Saskatchewan, mars 2001 [en anglais].
Pomeroy, Steve. Background Primer on Canada’s Housing System, rapport préparé pour le Bureau du défenseur fédéral du logement, avril 2021 [en anglais].
Société canadienne d’hypothèques et de logement. Enquête sur les logements sociaux et abordables – Immeubles locatifs, 7 mars 2023.
Société canadienne d’hypothèques et de logement. Guide de l’habitation coopérative.
Société canadienne d’hypothèques et de logement. Modèles de coopératives d’habitation sélectionnés, décembre 2018.
Par Jaquelin Coulson, Bibliothèque du Parlement
Catégories :Affaires sociales et communautaires, Économie et finances