Être ou ne pas être un haut fonctionnaire du Parlement, telle est la question

(Available in English: To Be or Not to Be an Officer of Parliament, That Is the Question)

L’année 2017 a produit une nouvelle cuvée de hauts fonctionnaires du Parlement. De nouveaux titulaires ont notamment été nommés aux postes de commissaire aux langues officielles, de commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, de commissaire au lobbying ainsi que de commissaire à l’information. De plus, le Bureau du directeur parlementaire du budget, un nouveau haut fonctionnaire du Parlement, a été créé suite à des amendements apportés à la Loi sur le Parlement du Canada.

D’abord, il est important de définir ce qu’est un haut fonctionnaire du Parlement ainsi que la différence entre un haut fonctionnaire et un agent du Parlement.

Une question de terminologie

Les termes « hauts fonctionnaires » et « agents » sont interchangeables. Le premier terme tire son origine des traditions parlementaires britanniques et continue d’être utilisé par les administrations législatives des différents pays du Commonwealth pour identifier cette fonction. Le second terme est plutôt employé par le pouvoir exécutif, c’est-à-dire l’ensemble des ministères et organismes du gouvernement fédéral.

Une question d’indépendance

Les hauts fonctionnaires du Parlement exécutent des fonctions indépendantes du gouvernement. Ils appuient le Parlement dans leur fonction de surveillance du gouvernement en examinant l’application de mesures législatives et en agissant à titre de protecteurs des citoyens dans leurs domaines respectifs. Ils font rapport directement au Parlement plutôt qu’au gouvernement ou à un ministre désigné.

Dans une certaine mesure, les hauts fonctionnaires du Parlement se doivent également d’être indépendants du Parlement lui-même. Ils ne peuvent pas, par exemple, agir sous l’autorité d’un comité parlementaire et maintenir à la fois leur indépendance. Cette indépendance à l’égard du Parlement est essentielle à l’exercice de leurs fonctions de hauts fonctionnaires du Parlement. La confiance du public envers ces fonctions en dépend.

Le premier poste de haut fonctionnaire du Parlement au Canada, celui de vérificateur général, a été créé en 1878 comme mesure corrective à la suite du scandale du Pacifique. Avant la création de cette fonction indépendante, le poste existait au sein même du ministère des Finances. Comme le démontre la chronologie ci-dessous, au fil des décennies, d’autres fonctions se sont ajoutées. À l’heure actuelle, neuf titulaires de fonctions indépendantes sont généralement considérés être des hauts fonctionnaires du Parlement, soit :

  • le vérificateur général;
  • le directeur général des élections;
  • le commissaire aux langues officielles;
  • le commissaire à la protection de la vie privée;
  • le commissaire à l’information;
  • le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique;
  • le commissaire à l’intégrité du secteur public;
  • le commissaire au lobbying;
  • le directeur parlementaire du budget.

Une question de définition

Aucune loi fédérale ne définit la fonction de haut fonctionnaire du Parlement; ainsi, cela peut porter à une certaine confusion quant à savoir quels titulaires font partie de cette catégorie et quelle fonction « indépendante » nouvellement créée par une loi fédérale constituera une fonction de haut fonctionnaire du Parlement.

En l’absence d’une définition précise de cette fonction, outre le critère d’indépendance décrit ci-dessus, il faut se tourner vers une liste de critères objectifs. Les quatre critères suivants sont généralement utilisés :

  • l’implication parlementaire dans le processus de nomination;
  • l’implication parlementaire dans le processus de révocation;
  • la durée du mandat prévu par la loi constitutive de chaque fonction;
  • le pouvoir de faire rapport directement au Parlement.

Chacun de ces critères est ainsi examiné à la lumière des lois constitutives qui créent et encadrent ces fonctions. Comme l’illustre le tableau ci-dessous, l’implication parlementaire dans le processus de nomination et de révocation varie d’une fonction à l’autre; pour certaines, une résolution des deux chambres du Parlement est requise alors que pour d’autres, une résolution de seulement l’une d’entre elles est exigée.

Une question de modèle

La plupart des pays du Commonwealth gèrent la fonction de hauts fonctionnaires du Parlement de la même manière qu’au Canada. Toutefois, le Parlement de la Nouvelle-Zélande a adopté une approche bien différente pour encadrer la fonction de haut fonctionnaire du Parlement.

En 1992, ce Parlement s’est doté d’un comité permanent sur les hauts fonctionnaires du Parlement [en anglais seulement]. Ce comité est présidé par le Président de la Chambre des représentants et, par convention, tous les partis politiques ayant obtenu un siège à la législature sont représentés dans la composition du comité.

En vertu de l’article 365 du Règlement de la Chambre des représentants, ce comité permanent a notamment le mandat d’examiner et de recommander à la Chambre un niveau de financement pour chacun des hauts fonctionnaires du Parlement. Il a également le mandat de recommander à la Chambre la nomination d’individus à des postes de hauts fonctionnaires du Parlement. Finalement, toute nouvelle proposition pour la création d’un poste de haut fonctionnaire du Parlement doit être examinée par ce comité permanent.

Ce comité parlementaire sert donc de forum central pour gérer la relation entre les hauts fonctionnaires du Parlement et le Parlement. Il offre aussi un mécanisme de surveillance et de détermination du budget pour ces fonctions et ce, sans même que l’adoption d’une loi soit nécessaire. Il s’agit d’un exemple intéressant de créativité parlementaire.

Ressources additionnelles :

Barnes, André, et Élise Hurtubise-Loranger. Nomination des hauts fonctionnaires du Parlement, publication no 2009-21-F, Ottawa, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 10 septembre 2015.

Parlement de Nouvelle-Zélande. « Officers of Parliament and Other Officers and Bodies Associated with Parliament », chapitre 7 dans Parliamentary Practice in New Zealand, 2017 [en anglais seulement].

Gay, Oonagh et Barry K. Winetrobe. « Officers of Parliament: Transforming the Role », University College London, Constitution Unit, 2003 [en anglais seulement].

Auteure : Élise Hurtubise-Loranger, Bibliothèque du Parlement

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