Le gouvernement du Canada fournit certains services directement aux Canadiens, notamment les services de contrôle de sûreté assurés par l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien ainsi que la délivrance de passeports (moyennant des frais). Cependant, la majeure partie de ses activités consiste à transférer des fonds à d’autres ordres de gouvernement, à des particuliers ou à des tiers. La présente Note de la Colline décrit les modalités et les structures régissant les paiements de transfert du gouvernement fédéral, en particulier en ce qui a trait aux programmes votés.
Vue d’ensemble
Le gouvernement fédéral n’acquiert ni biens, ni services, ni actifs au moyen des paiements de transfert. Il transmet plutôt des fonds pour atteindre ses objectifs stratégiques. Un transfert peut notamment avoir pour objet d’offrir un soutien du revenu à des particuliers ou de verser des fonds à une tierce partie pour la prestation de services, comme des programmes de formation de la main‑d’œuvre. Les paiements de transfert peuvent être soit législatifs, soit votés. Les paiements de transfert législatifs sont autorisés par une loi permanente adoptée par le Parlement (p. ex. la Loi sur la sécurité de la vieillesse ou la Loi sur l’assurance-emploi). Les paiements de transfert votés, quant à eux, prennent la forme de subventions et de contributions. (Cela peut inclure une autre catégorie appelée « autres paiements de transfert », utilisée pour divers programmes.) Ils visent généralement à atteindre des objectifs stratégiques précis et ils doivent être autorisés chaque année par le Parlement par le biais du budget des dépenses et des lois de crédits.
En 2024-2025, le gouvernement du Canada a dépensé 359 milliards de dollars en paiements de transfert, soit environ 73 % du total des dépenses de programmes. Ce montant représente un quasi-doublement des dépenses en paiements de transfert par rapport à l’exercice financier 2015‑2016. La figure 1 ci‑après présente les paiements de transfert fédéraux totaux, c’est-à-dire législatifs et votés, des 10 dernières années.
Figure 1 – Paiements de transfert fédéraux (législatifs et votés), de 2016 à 2025 (en milliards de dollars)
Note : Les exercices financiers vont du 1er avril au 31 mars de l’année suivante.
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Gouvernement du Canada, Comptes publics du Canada.
La figure 2 illustre l’évolution des paiements de transfert en pourcentage du total des dépenses de programmes au cours des 10 dernières années. Bien que la part des transferts dans l’ensemble des dépenses de programmes soit demeurée relativement stable au fil du temps (sauf pendant la pandémie de COVID-19), la répartition entre les transferts législatifs et les transferts votés a quelque peu évolué.
Figure 2 – Paiements de transfert en pourcentage du total des dépenses de programmes, de 2016 à 2025
Note : Les exercices financiers vont du 1er avril au 31 mars de l’année suivante.
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Gouvernement du Canada, Comptes publics du Canada.
Paiements de transferts législatifs
La figure 3 illustre l’évolution de la croissance et de la composition des principaux programmes de paiements de transfert législatifs depuis 2016. Les principaux transferts aux particuliers comprennent les prestations d’assurance-emploi et de sécurité de la vieillesse. Les principaux transferts aux autres ordres de gouvernement comprennent pour leur part le Transfert canadien en matière de santé, les paiements fiscaux (c.-à.-d. les paiements de péréquation) et les produits issus de la tarification de la pollution retournés.
Figure 3 – Paiements de transfert législatifs, de 2016 à 2025 (en milliards de dollars)
Note : Les exercices financiers vont du 1er avril au 31 mars de l’année suivante.
Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de Gouvernement du Canada, Comptes publics du Canada.
Paiements de transferts votés
Le gouvernement est à l’origine de nombreux paiements de transfert sous forme de subventions et de contributions. Ils sont regroupés dans les Comptes publics du Canada sous la rubrique « Autres paiements de transfert ». Parmi les subventions, on trouve notamment les subventions aux apprentis et les subventions à l’appui de la Stratégie canadienne sur le tabac. Du côté des contributions, les exemples incluent les contributions pour favoriser l’essor du régime d’éducation primaire et secondaire des Premières Nations et les contributions versées au titre du Fonds de réponse stratégique.
Les exigences en matière de reddition de comptes et de production de rapports diffèrent selon qu’il s’agit d’une subvention ou d’une contribution. La Politique sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) présente chacune comme suit :
- « Subvention – Paiement de transfert effectué en fonction de critères préétablis d’éligibilité et d’admissibilité. Une subvention n’est ni assujettie à une reddition des comptes par le bénéficiaire ni normalement sujette à vérification par le ministère. Il se peut que le bénéficiaire doive fournir des rapports sur les résultats obtenus. »
- « Contribution – Paiement de transfert effectué avec les conditions de rendement spécifiées dans une entente de financement. Une contribution est assujettie à une reddition de comptes et est sujette à vérification. »
Il existe différentes formes de contributions, notamment les contributions non remboursables, les contributions remboursables avec ou sans condition, ou une combinaison de celles-ci. Certains accords de contribution exigent des remboursements fondés sur des montants annuels convenus; d’autres remboursements conditionnels sont plutôt basés sur les revenus des bénéficiaires, c’est-à-dire que ceux-ci ne sont tenus de rembourser la contribution que lorsque certains critères de revenu ou de rentabilité sont atteints.
Administration des programmes de transfert votés
Le financement d’un programme de paiements de transfert votés est habituellement annoncé dans le budget du ministre des Finances, puis approuvé par le Parlement dans le cadre du processus d’examen des prévisions budgétaires ou au moyen d’une loi établissant les paramètres du programme.
En vertu de la Politique sur les paiements de transfert, il incombe au Conseil du Trésor d’approuver tout nouveau programme de paiements de transfert, tandis que les ministères et les organismes sont chargés d’en administrer les fonds. Pour demander le financement d’un nouveau programme, un ministère ou un organisme prépare une présentation au Conseil du Trésor; celle-ci énonce les autorisations ainsi que les modalités du programme proposé, de même que ses objectifs de politique, les résultats attendus, les types de paiements de transfert, les risques de non-remboursement, les répercussions possibles sur les langues officielles et les considérations liées à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS Plus).
Une fois le programme de paiements de transfert approuvé et financé, les ministères et les organismes sollicitent ou reçoivent des demandes afin d’allouer les fonds. Ils évaluent les demandes en fonction de critères établis pour s’assurer de l’admissibilité des demandeurs, de la pertinence et de la viabilité des propositions, du calendrier de mise en œuvre et, dans certains cas, des considérations liées à l’ACS Plus.
Les ministères et les organismes décident ensuite de la répartition des fonds aux bénéficiaires, conformément aux modalités des programmes. Pour certains programmes, les fonds sont versés en totalité dès le départ, tandis que pour d’autres, les bénéficiaires doivent soumettre des demandes de remboursement des dépenses qui doivent être approuvées avant le versement des fonds. Par ailleurs, certains programmes ont recours à des ententes de financement avec les bénéficiaires pour préciser l’utilisation prévue des fonds.
Comme mentionné précédemment, les bénéficiaires de subventions sont généralement soumis à moins d’exigences en matière de reddition de comptes et de production de rapports que les bénéficiaires de contributions. De plus, les ministères et les organismes peuvent vérifier ces derniers afin de s’assurer que les modalités du programme ont été respectées et que les fonds ont été utilisés à bon escient.
Les ministères et les organismes sont responsables du suivi et de la communication des résultats des programmes. Ils doivent également évaluer, tous les cinq ans, la pertinence et l’efficacité des programmes de subventions et de contributions. Ces évaluations doivent aussi mesurer l’incidence des programmes sur divers groupes.
Production de rapports
Les ministères et les organismes présentent leurs dépenses prévues pour les programmes de subventions et de contributions dans le budget principal et le budget supplémentaire des dépenses. Ils divulguent également de manière proactive des renseignements sur les subventions et les contributions accordées dans le cadre de ces programmes. Ils rendent ensuite compte de leurs dépenses réelles dans les Comptes publics du Canada. Les comptes publics précisent notamment l’identité des bénéficiaires de subventions et de contributions de 100 000 $ ou plus au cours de l’exercice. Enfin, les ministères et les organismes font état des résultats de leurs programmes dans leurs rapports sur les résultats ministériels; ces informations sont également accessibles dans l’InfoBase du gouvernement du Canada.
Fardeau administratif
Un rapport indépendant commandé par le gouvernement en 2006 a révélé que les bénéficiaires de subventions et de contributions faisaient face à d’importants fardeaux financiers et administratifs lorsqu’ils présentaient une demande de financement et se conformaient aux exigences des programmes. Des études et des consultations subséquentes sur l’incidence des politiques et des pratiques fédérales sur les organismes sans but lucratif [en anglais], combinées à des études sur les répercussions du financement sans restriction [en anglais], ont également révélé que de nombreux organismes autochtones et sans but lucratif qui dépendent des programmes de subventions et de contributions ont été durement touchés par de tels fardeaux.
Afin de réduire ces fardeaux, l’actuelle Ligne directrice concernant la Directive sur les paiements de transfert du SCT préconise spécifiquement la « réduction des exigences administratives », l’« uniformisation des procédés administratifs » et le « recours à une seule entente de financement pour les paiements de transfert accordés en vertu de plusieurs programmes ».
Lectures complémentaires
Shaowei Pu, Le cycle financier parlementaire, publication no 2025-10-F, Bibliothèque du Parlement, 1er mai 2025.
Par Dillan Theckedath, Bibliothèque du Parlement
La présente publication s’inspire d’une publication antérieure de la Bibliothèque du Parlement rédigée par Alex Smith and Dillan Theckedath.