La gestion de la dette fédérale dans le contexte de la COVID-19

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20 janvier 2021, 9h10

(Available in English: Managing Federal Debt in the Context of COVID-19)

En 2020-2021, le gouvernement fédéral prévoit un déficit budgétaire considérable et une augmentation de la dette fédérale. Cette situation est en grande partie due à la diminution des recettes et à l’aide financière fournie aux particuliers et aux entreprises pendant la pandémie de COVID-19.

La présente Note de la Colline décrit la dette fédérale et son évolution en 2020-2021, et fait des comparaisons historiques, canadiennes et internationales.

Dette fédérale

D’un point de vue comptable, la dette fédérale nette est la différence entre le total des passifs et le total des actifs financiers. Au 31 mars 2020, la dette fédérale nette s’élevait à 812,9 milliards de dollars.

Les emprunts du gouvernement fédéral, faits principalement sous forme d’obligations et de bons du Trésor, sont considérés comme de la dette contractée sur les marchés. Au 31 mars 2020, la dette du gouvernement fédéral contractée sur les marchés était de 765 milliards de dollars.

Le montant des intérêts payés annuellement sur la dette fédérale varie en fonction de la taille de la dette et des taux d’intérêt. En 2019-2020, le gouvernement a dépensé 24,4 milliards de dollars en frais de la dette publique.

Chaque année, le gouvernement fédéral publie une stratégie de gestion de la dette et un rapport sur la gestion de la dette qui décrivent comment le gouvernement gère ses emprunts.

Le pouvoir d’emprunter est accordé par la Loi sur le pouvoir d’emprunt et la partie IV de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Évolution de la dette fédérale en 2020-2021

Selon l’Énoncé économique de l’automne de 2020, le gouvernement fédéral s’attend à un déficit budgétaire de 381,6 milliards de dollars en 2020-2021 en raison de l’augmentation des dépenses et de la diminution des recettes.

Au 31 octobre 2020, le total des emprunts du gouvernement s’élevait à 1 421 milliards de dollars, ce qui inclut 286 milliards de dollars d’emprunts effectués du 1er avril au 30 septembre 2020. Le gouvernement prévoit un montant supplémentaire de 323 milliards de dollars d’emprunts supplémentaires du 1er novembre 2020 au 31 mars 2024, dont 100 milliards de dollars de nouvelles dépenses liées à la relance.

Le gouvernement indique qu’il tente de réduire le coût annuel de sa dette en émettant des titres de créance à long terme, comme des obligations à 10 et 30 ans, à des taux bas. La part des obligations émises avec une échéance de 10 ans ou plus en 2019-2020 était de 15 %; la part prévue en 2020-2021 est de 29 %.

Malgré l’augmentation des besoins d’emprunt en 2020-2021, la baisse des taux d’intérêt a réduit les charges annuelles de la dette publique prévues par le gouvernement fédéral de 3,5 milliards de dollars par rapport à l’estimation présentée dans la Mise à jour économique et budgétaire de 2019.

Le projet de loi C-13, Loi concernant certaines mesures en réponse à COVID-19, a reçu la sanction royale le 25 mars 2020, et exempte les emprunts de la limite fixée dans la Loi sur le pouvoir d’emprunt. Le projet de loi autorisait le ministre des Finances à contracter des emprunts pour des circonstances extraordinaires. Cette autorisation a pris fin le 30 septembre 2020.

Le projet de loi C-14, Loi portant exécution de certaines dispositions de l’énoncé économique déposé au Parlement le 30 novembre 2020 et mettant en œuvre d’autres mesures, fait passer la limite d’emprunt du gouvernement de 1 168 à 1 831 milliards de dollars.

Le rôle de la Banque du Canada

La Banque du Canada achète des titres du gouvernement du Canada pour soutenir le fonctionnement du marché et fournir une stimulation monétaire. En abaissant les taux d’intérêt à long terme, la banque encourage les emprunts et les dépenses dans l’économie et aide l’économie à revenir à sa pleine capacité de production.

En avril 2020, la Banque du Canada a lancé un programme d’assouplissement quantitatif, qui consistait à acheter un minimum de 5 milliards de dollars d’obligations du gouvernement du Canada par semaine, comme le montre la figure 1. Elle a depuis lors réduit ses achats.

Selon la Banque du Canada, ces achats ne signifient pas qu’elle finance gratuitement les dépenses et la dette publiques, car le gouvernement fédéral devra rembourser les titres à leur échéance (par exemple, en vendant de nouveaux titres à des investisseurs autres que la Banque du Canada ou en dégageant des excédents nets de trésorerie).

En outre, la Banque du Canada ne pense pas que son programme d’assouplissement quantitatif générera des taux d’inflation élevés, car l’économie canadienne est actuellement confrontée à une faible inflation, et sa décision sur l’échéancier et le mode de réduction de l’assouplissement quantitatif sera liée aux perspectives d’inflation.

Figure 1 : Titres directs du gouvernement du Canada et titres garantis par le gouvernement du Canada détenus par la Banque du Canada, 2019 et 2020 (en millions de dollars)

 

La figure montre que les avoirs de la Banque du Canada en titres directs du gouvernement du Canada et garantis par le gouvernement du Canada sont assez constants, soit environ 105 milliards de dollars de janvier 2019 à mars 2020. En avril 2020, les titres ont commencé à augmenter fortement, atteignant environ 340 milliards de dollars en septembre 2020, avec une augmentation plus progressive jusqu’à environ 370 milliards de dollars en décembre 2020.

 

Remarque : Les titres directs du gouvernement du Canada et les titres garantis par le gouvernement du Canada comprennent les bons du Trésor, les obligations du gouvernement du Canada, les obligations à rendement réel et les obligations hypothécaires du Canada.
Source : Figure préparée par l’auteur à partir des données hebdomadaires de la Banque du Canada sur son actif et son passif.

Comparaison des niveaux d’endettement

Pour mettre en contexte le niveau actuel de la dette fédérale, il peut être utile de le comparer d’un point de vue historique, au sein du Canada et à l’échelle internationale.

A. Historique

Pour donner une idée de l’importance relative de la dette du gouvernement fédéral, on compare souvent cette dernière au produit intérieur brut (PIB) du pays, comme le montre la figure 2.

Figure 2 : Dette du gouvernement du Canada en pourcentage du produit intérieur brut, de 1870 à 2025

La figure montre comment la dette du gouvernement du Canada en pourcentage du PIB a considérablement varié depuis 1870. Elle a atteint un pic de 108 % en 1948. Plus récemment, un pic de 66 % a été atteint en 1995. Le gouvernement prévoit que sa dette passera d’environ 30 % du PIB en 2019 à 52 % en 2020, avant de retomber à 49 % en 2025.

Sources : Figure préparée par l’auteur à partir de données du ministère des Finances du Canada, Tableaux de référence financiers 2020, Énoncé économique de l’automne de 2020, et de Statistique Canada, Tableau 10-10-0048-01 (1870-1966) pour la dette. Pour le PIB, les données ont été obtenues à partir de M. C. Urquhart, New Estimates of Gross National Product, Canada, 1870-1926 : Some Implications for Canadian Development [en anglais], et de Statistique Canada, tableaux 36-10-0201-01 (1926‑1980) et 36-10-0221-01 (1981-2019).
Remarque : Dans la figure, la dette est définie comme le déficit accumulé, qui est la différence entre le total des passifs et le total des actifs. Les données ne sont pas strictement comparables dans le temps en raison de changements dans la méthode de calcul du PIB et de la dette. Les projections n’incluent pas les dépenses prévues pour la relance.

Le poids relatif de la charge de la dette publique peut être démontré en comparant les frais de la dette publique aux recettes, comme l’illustre la figure 3. Les frais de la dette publique devraient représenter 7,3 % des recettes fédérales en 2020-2021.

Figure 3 : Frais de la dette publique du gouvernement du Canada en pourcentage des recettes, de 1867 à 2025

La figure montre comment les frais de la dette du gouvernement du Canada en pourcentage des recettes ont considérablement varié depuis 1867. Les frais de la dette ont atteint un sommet de 43 % des recettes en 1932. Un autre pic de 38 % a été atteint en 1991. Le gouvernement prévoit que les frais de la dette en pourcentage du PIB resteront assez stables à environ 7 % au cours des cinq prochaines années.

Sources : Figure préparée par l’auteur à partir de données de Statistique Canada, Statistiques historiques du Canada et du ministère des Finances Canada, Tableaux de référence financiers 2020 et Énoncé économique de l’automne de 2020.

B. Gouvernements provinciaux et fédéral

Le ralentissement économique de 2020 a conduit les gouvernements du Canada à réviser leurs prévisions concernant l’ampleur relative de leur dette. La figure 4 présente les prévisions des gouvernements provinciaux et fédéral concernant les ratios de la dette nette au PIB, telles qu’elles figurent dans leurs budgets de 2019 pour la fin de l’exercice 2019-2020 (en bleu), ainsi que les projections faites pour l’exercice 2020-2021 (en orange), telles qu’elles figurent dans les mises à jour budgétaires de 2020.

Figure 4 : Dettes provinciales et fédérale en pourcentage du PIB, mars 2020 et mars 2021

La figure montre les prévisions du gouvernement fédéral et des provinces concernant leur dette nette en pourcentage du PIB, telles que décrites dans les budgets de 2019 et les actualisations budgétaires de 2020. La Saskatchewan prévoit qu’elle aura le plus faible ratio de la dette nette au PIB, soit environ 20 %, au 31 mars 2021, suivie par l’Alberta, avec 21 %. Terre-Neuve-et-Labrador prévoit qu’elle aura le plus haut ratio de la dette nette au PIB, soit environ 57 %, suivie du gouvernement du Canada, à 51 %.Sources : Figure préparée par l’auteur à partir des données des budgets provinciaux et fédéraux et des mises à jour budgétaires.
Remarque : Les gouvernements provinciaux fournissent des prévisions de leur dette nette. Le gouvernement fédéral fournit des prévisions sur son déficit accumulé (c’est-à-dire la dette nette moins les actifs non financiers).

 

C. International

La dette publique du Canada peut également être comparée à celle d’autres pays aux économies avancées. Le Fonds monétaire international (FMI) recueille et interprète les données sur la dette brute des administrations publiques de divers pays. Comme le montre la figure 5, il a également fait des projections sur la manière dont la dette publique serait touchée par la pandémie de COVID‑19 en 2020.

Figure 5 : Dette brute des administrations publiques de certaines économies avancées en pourcentage du PIB, 2019 et 2020

La figure montre l’estimation de la dette brute des administrations publiques en pourcentage du PIB pour dix économies avancées en 2019 et 2020. Le Canada se situe au milieu avec un ratio de la dette publique brute au PIB prévu de 115 % en 2020. La Corée du Sud est le pays le plus faible, avec un ratio de 53 % en 2020, suivi par l’Australie, avec un ratio de 64 %. On estime que c’est le Japon qui a le ratio de la dette publique brute au PIB le plus élevé, avec 266 % en 2020, suivi de l’Italie avec 162 %.

Source : Figure préparée par l’auteur à partir des données du FMI, Perspectives de l’économie mondiale, juin et octobre 2020.

Auteur : Alex Smith, Bibliothèque du Parlement



Catégories :Économie et finances, COVID-19

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