Comment les foyers de soins de longue durée sont-ils financés et réglementés au Canada?

(Available in English: Long-Term Care Homes in Canada – How are They Funded and Regulated?)

Selon les données de recensement, près de 160 000 personnes vivaient dans des établissements de soins de longue durée (SLD) au Canada en 2016. D’après la définition de Santé Canada, ces établissements offrent « un logement pour les personnes qui exigent des soins supervisés sur place, jour et nuit, y compris les soins de santé professionnels, les services et les soins personnels, tels que les repas, la lessive et le ménage ».

Toutefois, il n’existe pas de définition universellement reconnue des SLD dans notre pays. Les établissements de SLD sont parfois confondus avec des résidences‑services, des résidences pour personnes âgées ou encore des résidences pour retraités. Dans ces dernières, les résidents sont généralement assez autonomes, et l’offre de services est plus limitée.

Dans la présente Note de la Colline, nous examinons les questions de compétences à cet égard, résumons le coût attribuable à la prestation des soins dans les établissements de SLD et fournissons une liste des mesures législatives régissant les SLD au Canada.

Pour obtenir de plus amples renseignements, consulter l’article Les répercussions de la COVID-19 sur les foyers de soins de longue durée au Canada.

Compétence relative aux établissements de SLD

La compétence dans les domaines de la santé et des soins de santé est une responsabilité partagée entre les gouvernements fédéral et provinciaux. Les articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 confèrent au Parlement fédéral ou aux assemblées législatives provinciales respectivement le pouvoir exclusif d’édicter des lois à cet égard.

La santé n’y est pas précisément mentionnée, mais certains sujets connexes y sont énumérés. Par exemple, en vertu du paragraphe 91(11), les questions liées à la quarantaine ainsi qu’à l’établissement et au maintien des hôpitaux de marine relèvent du Parlement, alors qu’en vertu du paragraphe 92(7), la responsabilité des hôpitaux, autres que les hôpitaux de marine, est du ressort des provinces.

Le Parlement exerce sa compétence en matière de droit criminel et son pouvoir de dépenser pour édicter plusieurs mesures législatives liées à la santé. Le fédéral peut avoir recours à son pouvoir en matière de droit criminel (paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867) pour faire adopter des lois dans les domaines de la santé et de la sécurité publique.

Le Parlement utilise aussi son pouvoir de dépenser – qui découle des paragraphes 91(1A) et 91(3) ainsi que de l’article 106 – pour verser aux provinces le Transfert canadien en matière de santé en conformité avec la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces, et pour établir les normes et les conditions nationales aux termes de la Loi canadienne sur la santé.

La Loi canadienne sur la santé dresse la liste des services de santé devant être offerts par chaque régime provincial d’assurance‑maladie pour être admissibles aux transferts fédéraux, mais elle ne mentionne pas expressément les SLD. Aux termes de la Loi, les SLD sont considérés comme étant des soins ambulatoires (article 2). Divers intervenants pressent le gouvernement fédéral soit d’inclure expressément les SLD dans la Loi canadienne sur la santé [en anglais], soit d’adopter une mesure législative distincte [en anglais] sur les SLD qui prévoirait des normes nationales en la matière.

De plus, les provinces ont la responsabilité exclusive de la prestation directe de la plupart des services médicaux, de la formation et de la réglementation des professionnels de la santé et de questions connexes, parce qu’elles ont compétence en matière de propriété et de droits civils –paragraphe 92(13) – et en « toutes les matières d’une nature purement locale ou privée » – paragraphe 92(16).

C’est pourquoi les établissements de SLD, qui fournissent à la fois des soins de santé et des services sociaux aux résidents incapables de prendre soin d’eux‑mêmes en raison de limitations physiques ou cognitives, relèvent de la compétence des provinces et que des mesures législatives réglementant la prestation de ces services ont été instaurées dans l’ensemble des provinces et territoires.

Le financement et la réglementation des établissements de SLD au Canada

La Loi canadienne sur la santé ne fait pas mention des SLD en tant que services médicaux devant être assurés par les provinces et les territoires pour être admissibles au financement fédéral, mais toutes les provinces et tous les territoires attribuent une partie des fonds publics à ce domaine.

Selon un rapport de 2014 publié par l’Institut canadien d’information sur la santé, approximativement 73 % des coûts attribuables aux établissements de SLD sont financés au Canada par des régimes et des organismes provinciaux, territoriaux et municipaux, alors que 23 % des coûts sont assumés directement par les résidents eux‑mêmes ou par l’intermédiaire de leurs assurances privées complémentaires.

En 2018, les dépenses consacrées aux « foyers de soins » ont totalisé 27 milliards de dollars [en anglais], dont 20 milliards de dollars provenaient de fonds publics (74 %) et 7 milliards de dollars (26 %), de fonds privés. Les résidents d’établissements de SLD doivent assumer le coût de l’hébergement, de la lessive et de l’entretien ménager, ce qui représente 26 % du financement privé. Les provinces et les territoires subventionnent les coûts associés à la prestation des services de soins de santé dans les établissements de SLD, et la plupart des gouvernements offrent d’autres subventions aux résidents qui en ont besoin.

Le tableau ci‑dessous présente les lois et les règlements provinciaux et territoriaux régissant les établissements de SLD et indique la part du coût assumée par les résidents. Tous les gouvernements financent ces établissements, mais l’allocation précise des fonds de chacun n’a pu être établie. Cela dit, le gouvernement de la Colombie‑Britannique [en anglais] donne un financement entre 182 et 272 $ par jour d’hospitalisation, et l’Ontario, 182 $ par jour d’hospitalisation.

Divers termes sont employés pour désigner les établissements de SLD : le terme « hospice » n’est plus guère utilisé, alors que « foyer de soins » est d’usage courant. D’autres termes sont utilisés dans le tableau ci‑dessous.

Réglementation régissant les SLD et coût par résident au Canada

 

Province/territoire Terminologie utilisée Loi/règlement Coût de l’hébergement par résident
Colombie‑Britannique [en anglais] « Residential care facilities », « long-term care homes » Community Care and Assisted Living Act [en anglais] (2002) et Residential Care Regulation [en anglais].

Hospital Act [en anglais] (1996) et son règlement d’application [en anglais].

Établi selon le revenu, jusqu’à concurrence de 80 % du revenu après impôt, de 1 189 à 3 444 $/mois (2020 [en anglais]).
Alberta [en anglais]

 

« Long-term care homes », « nursing homes », « auxiliary hospitals » Nursing Homes Act [en anglais] (2000), Nursing Homes General Regulation [en anglais] et Nursing Homes Operation Regulation [en anglais].

Continuing Care Health Service Standards [en anglais] (normes pour les services de soins de santé prolongés) régissant les établissements financés par les fonds publics, et Long-Term Care Accommodation Standards [en anglais] (normes pour l’hébergement en établissements de soins de longue durée.

De 1 743 à 2 120 $ par mois (2020 [en anglais]).
Saskatchewan [en anglais] Foyers de soins spéciaux, foyers de soins infirmiers Provincial Health Authority Act [en anglais].

Program Guidelines for Special Care Homes [en anglais] (directives du programme pour les foyers de soins spéciaux).

De 1 152 $ + 57,5 % du revenu mensuel à partir de 1 579 $/mois, jusqu’à concurrence de 2 859 $/mois (2020 [en anglais]).
Manitoba [en anglais] Foyers de soins personnels Loi sur l’assurance‑maladie (1987), Règlement sur les normes applicables aux foyers de soins personnels et autres règlements. De 39 à 95 $/jour, selon le revenu. Retenue mensuelle minimale sur le revenu de 370 $ (2020‑2021 [en anglais]).
Ontario [en anglais] Foyers de soins de longue durée Loi sur les foyers de soins de longue durée (2007) et ses règlements d’application. De 1 891 à 2 700 $/mois (2019).
Québec CHSLD (centres d’hébergement et de soins de longue durée) Loi sur les services de santé et les services sociaux et ses règlements d’application concernant les soins de longue durée.

Les CHSLD privés, qui ne sont pas liés par un contrat avec le gouvernement provincial, ne sont pas soumis à la même réglementation que les CHSLD qui reçoivent du financement public, mais ils doivent respecter les normes provinciales.

De 1 211 à 1 946 $/mois (2020).
Nouvelle‑Écosse [en anglais] « Residential care facilities », « nursing homes » Homes for Special Care Act [en anglais] (1989) et son règlement d’application [en anglais].

Les normes de fonctionnement exigées sont des directives ministérielles [en anglais].

Établi selon le revenu, jusqu’à 85 % [en anglais] du revenu après impôt, pour un maximum de 110 $/jour. Montant mensuel minimal de 260 $/mois à payer par le résident.
Nouveau‑Brunswick Foyers de soins Loi sur les foyers de soins et son règlement d’application. En moyenne, 3 437 $/mois, selon les services exigés (2014 [en anglais]).
Île‑du‑Prince‑Édouard [en anglais] « Nursing homes », « manors » Community Care Facilities and Nursing Homes Act [en anglais] (1988) et son règlement d’application [en anglais]. 92 $/jour (2019 [en anglais]).
Terre‑Neuve‑et‑Labrador [en anglais] « Long-term care facilities » Health and Community Services Act [en anglais] (1995) et Personal Care Homes Regulations [en anglais]. Selon le revenu, jusqu’à un maximum [en anglais] de 2 990 $/mois. Montant mensuel minimal de 150 $/mois à payer par le résident.
Yukon [en anglais] Établissements de soins prolongés Loi sur la santé (2002)

Services de soins prolongés du Yukon : Déclaration des droits des résidents en établissements de soins prolongés au Yukon

35 $/jour (2019 [en anglais]).
Territoires du Nord‑Ouest Foyers de soins de longue durée, aide à la vie autonome Ne fait pas l’objet d’une mesure ni d’un règlement, mais des normes [en anglais] ont été publiées. 844 $/mois (2020).
Nunavut [en anglais] Centres de soins continus, foyers de soins, résidences pour aînés Ne fait pas l’objet d’une mesure législative ni d’un règlement. Aucuns frais pour le résident [en anglais]

Source : Tableau préparé par l’auteure à l’aide des sites Web provinciaux et territoriaux et des intervenants concernés ainsi que du document de la Société royale du Canada, Rétablir la confiance : la COVID‑19 et l’avenir des soins de longue durée. Une note de breffage sur le groupe de travail sur les soins de longue durée, tableau 1, p. 61‑62, juin 2020.

Propriétaires des établissements de SLD au Canada

Les établissements de SLD au Canada sont une combinaison d’établissements financés par l’État et d’entreprises privées régis par des lois provinciales ou territoriales. Les établissements de SLD publics sont tous sans but lucratif, et les établissements privés peuvent être à but lucratif ou non. Cependant, la plupart reçoivent des fonds publics pour la prestation de services de SLD.

Par exemple, dans les Territoires du Nord‑Ouest, les établissements de SLD sont entièrement financés par l’État, alors qu’au Nouveau‑Brunswick, ils appartiennent tous à des entreprises privées. Au Québec [en anglais], les centres d’hébergement et de soins de longue durée, ou CHSLD, privés qui ne sont pas liés par contrat avec le gouvernement provincial ne reçoivent pas de fonds publics. En Colombie‑Britannique, des chambres subventionnées par l’État et privées sont permises [en anglais] dans un même établissement.

Comme les coûts de l’hébergement, assumés par les résidents, varient, le niveau de soins et l’accès aux SLD varient aussi d’un bout à l’autre du Canada.

La figure ci‑dessous montre la répartition des propriétaires de foyers de soins de longue durée au Canada.

Les propriétaires d’établissements de soins de longue durée au Canada

Les provinces ont divers types d’établissements de soins de longue durée, privés et publics. Par exemple, au Nouveau Brunswick, ils sont entièrement privés, alors qu’à Terre Neuve et Labrador, ils sont à 97 % financés par l’État. Les établissements de soins de longue durée privés peuvent être à but lucratif ou non. C’est l’Ontario qui compte la plus grande proportion d’établissements privés à but lucratif, soit 57 %. Tous les établissements de soins de longue durée au Yukon, dans les Territoires du Nord Ouest et au Nunavut sont publics.

Source : Institut canadien d’information sur la santé, Les foyers de soins de longue durée au Canada : combien y en a‑t‑il et qui en sont les propriétaires?, 24 septembre 2020.

Auteure : Sonya Norris, Bibliothèque du Parlement