Les services consulaires du Canada et leur intervention face à la COVID-19

Le 24 avril 2020, 9h10

(Available in English: The Canadian Consular Service and Response to COVID-19)

En février 2020, le gouvernement du Canada a affrété deux vols à partir de Wuhan, en Chine, la capitale de la province du Hubei et l’épicentre initial de l’éclosion du nouveau coronavirus (maladie COVID-19). Le gouvernement a aussi obtenu des sièges pour des Canadiens dans des avions nolisés par les États-Unis. Les vols ont permis le rapatriement au Canada de plus de 400 Canadiens et de leur famille. Au cours des mois qui ont suivi le départ des vols de Wuhan, l’ampleur mondiale de la pandémie de COVID-19 a exigé une intervention consulaire sans précédent de la part du gouvernement du Canada.

1. Le service consulaire du Canada

Affaires mondiales Canada (AMC) offre de l’aide consulaire, du soutien et des conseils aux Canadiens à l’étranger, par l’entremise de 260 points de service répartis dans 150 pays. Ce ministère exploite aussi le Centre de surveillance et d’intervention d’urgence à Ottawa, où des représentants sont disponibles pour répondre à des demandes de renseignements 24 heures sur 24, sept jours sur sept.

En 2018-2019, le Ministère a traité 202 400 cas consulaires, dont 6 675 qui étaient jugés urgents. Au cours de cette année, les dépenses relatives aux services consulaires se sont élevées à environ 57 millions de dollars, et on comptait 371 employés à temps plein.

Même si le gouvernement du Canada maintient un vaste programme d’aide consulaire, aucune loi canadienne ne l’y oblige expressément. La Charte des services consulaires du Canada guide la prestation de services consulaires. Elle énonce les services que les représentants peuvent ou non offrir aux Canadiens à l’étranger, ainsi que les mesures que le gouvernement peut prendre en cas d’urgences de grande envergure. Toutefois, les Canadiens sont responsables de leur sécurité personnelle à l’étranger et n’ont pas le droit à de l’aide consulaire, y compris à des services de rapatriement.

1.1. La prérogative de la Couronne

Dans l’ordre constitutionnel canadien, on reconnaît que certains pouvoirs sont réservés à l’organe exécutif du gouvernement, sans avoir été expressément accordés dans la Constitution ou encore par la loi. Connus sous le nom de prérogative de la Couronne (ou prérogative royale), ces pouvoirs sont exercés à la discrétion de l’exécutif.

La conduite des affaires étrangères est reconnue comme l’un de ces pouvoirs, et les services consulaires en font partie. Cependant, cette discrétion n’est pas absolue, et le fait que le gouvernement choisit de fournir des services consulaires crée des obligations légales en ce qui a trait à la façon dont ces services sont fournis.

Au niveau international, les relations consulaires entre les États sont régies par la Convention de Vienne sur les relations consulaires. Au Canada, la prestation de services consulaires est réglementée par des lois régissant les services gouvernementaux en général, par exemple, la Loi sur la protection des renseignements personnels, et des exigences constitutionnelles, y compris les protections prévues par la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte).

La Cour suprême du Canada a affirmé que les Canadiens qui interagissent avec les représentants du gouvernement du Canada à l’étranger, où les lois locales s’appliquent généralement, continuent de bénéficier de certaines protections conférées par la Charte lorsque de telles protections sont requises en vertu des obligations juridiques internationales du Canada, ce qui comprend également les considérations liées aux droits de la personne.

Au cours des dernières années, certaines organisations de la société civile [en anglais seulement] ont réclamé une loi qui donnerait légalement le droit à de l’aide consulaire et exigerait que cette dernière soit fournie de manière équitable.

2. Quelques aspects de l’intervention consulaire du Canada en ce qui concerne la COVID-19

Le 13 mars 2020, le gouvernement du Canada a émis un avertissement officiel aux voyageurs à l’étranger, exhortant les voyageurs canadiens à rentrer chez eux le plus rapidement possible par des moyens commerciaux pendant que ces moyens demeuraient disponibles. Dans cet avertissement, il recommandait aussi d’éviter tous les voyages non essentiels à l’extérieur du Canada.

On ne sait pas exactement combien de Canadiens se trouvaient à l’étranger au moment de l’avertissement. Le gouvernement estime que trois millions de Canadiens résident à l’extérieur du pays, en plus de ceux qui y séjournent pendant de courtes périodes. En janvier 2020 seulement, les résidents canadiens ont effectué près de 4,7 millions de voyages à l’étranger, dont plus des trois quarts étaient à destination des États-Unis. Le ministre des Affaires étrangères, François-Philippe Champagne, a décrit les mesures que prend le gouvernement pour aider les Canadiens à rentrer au pays comme étant « probablement le plus grand effort de rapatriement de l’histoire du Canada, du moins en temps de paix ».

Le gouvernement a travaillé avec des transporteurs aériens [en anglais seulement], y compris Air Canada, WestJet, Air Transat et Sunwing, et avec des gouvernements étrangers pour aider les Canadiens à accéder à des vols commerciaux. Il a également organisé des vols spéciaux pour des citoyens canadiens et les membres de leur famille immédiate. Depuis le 23 avril, le gouvernement a coordonné [en anglais seulement] le rapatriement d’environ 20 000 Canadiens en provenance de 76 pays à partir de 160 vols.

Des agents consulaires ont aussi aidé les Canadiens coincés à bord de navires de croisière. Par exemple, le gouvernement a affrété des vols pour rapatrier 129 Canadiens qui se trouvaient à bord du navire de croisière Diamond Princess, qui était amarré à Yokohama au Japon, et 228 Canadiens à bord du Grand Princess, amarré près d’Oakland, aux États-Unis.

Dans certains cas [en anglais seulement], les vols spéciaux vers le Canada ont été associés à une hausse du coût des billets. Alors qu’on s’attend à ce que les Canadiens couvrent le coût de leur retour, le gouvernement a établi un programme de prêts d’urgence COVID-19 pour les Canadiens à l’étranger pour les gens ayant besoin d’une aide financière. Dans le cadre de ce programme, les citoyens canadiens et les résidents permanents peuvent demander un prêt d’urgence pouvant aller jusqu’à 5 000 $. Selon un article de presse [en anglais seulement], à la mi-avril, 1 300 prêts avaient été approuvés, et 2 100 demandes étaient en cours de traitement.

3. Problèmes consulaires relatifs à la COVID-19

La COVID-19 pose des problèmes considérables d’un point de vue consulaire. Des Canadiens de partout dans le monde réclament simultanément de l’aide d’urgence, alors qu’on impose des restrictions extrêmes aux déplacements transfrontaliers et internes.

Les missions diplomatiques canadiennes demeurent ouvertes, et la prestation de services d’urgence et de services consulaires essentiels se poursuit. Toutefois, dans des dizaines de pays, on a réduit le nombre de membres du personnel diplomatique et du personnel engagé sur place. Dans d’autres cas, comme au Japon lors de l’évacuation des Canadiens se trouvant à bord du navire Diamond Princess, AMC a déployé d’autres agents consulaires à l’étranger.

Au Centre de surveillance et d’intervention d’urgence du Canada, on a observé une hausse de la demande dès les débuts de la crise. Une agente consulaire a dit au Comité permanent de la santé de la Chambre des communes qu’AMC avait « considérablement augmenté » le nombre d’employés travaillant au Centre afin de répondre au grand nombre d’appels et de courriels reçus. Lors de sa comparution, le 31 mars, l’agente a indiqué que le centre recevait en moyenne 5 000 appels et courriels par jour, ce qui représente une baisse par rapport aux 10 000 appels et courriels quotidiens qu’il recevait initialement.

Le rapatriement des Canadiens dans le cadre de la pandémie de COVID-19 présente des défis d’ordre logistique. Par exemple, un vol spécial partant du Pérou a dû obtenir une autorisation pour que des avions commerciaux puissent se poser à un aéroport militaire. Pour ce qui est des vols nolisés partant de Wuhan, il a fallu obtenir des autorisations de survoler les pays voisins, dont certains avaient fermé leur espace aérien.

Un autre problème réside dans l’absence de données sur le nombre de Canadiens à l’étranger et l’endroit où ils se trouvent. On encourage les Canadiens qui vivent ou voyagent à l’étranger à s’inscrire auprès du service Inscription des Canadiens à l’étranger. Toutefois, selon les médias, entre 370 000 [en anglais seulement] et 411 000 [en anglais seulement] Canadiens sont inscrits dans le système, ce qui représente uniquement une fraction de ceux qu’on estime être à l’étranger.

Prenons l’exemple de la province du Hubei, qui montre la faible utilisation du registre. Une représentante d’AMC a dit au Comité spécial sur les relations sino-canadiennes que même s’il « n’y avait que 38 Canadiens » habitant dans la province du Hubei qui s’étaient inscrits au registre avant la crise, ce nombre avait grimpé à 565 en date du 4 février.

Ressources additionnelles

Renforcer le service consulaire du Canada maintenant et pour l’avenir, Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes, 42e législature, 1re session, novembre 2018.

Bureau du vérificateur général du Canada, « Rapport 7 — services consulaires aux Canadiens et aux Canadiennes à l’étranger – Affaires mondiales Canada », Printemps 2018 — Rapports du vérificateur général du Canada au Parlement du Canada.

Gar Pardy, Les Canadiens à l’étranger : un agenda législatif et politique, Centre canadien de politiques alternatives et Institut Rideau sur les affaires internationales, mars 2016 [en anglais seulement].

Auteurs : Brian Hermon et Scott McTaggart, Bibliothèque du Parlement