Subventions et contributions — Mise en œuvre des politiques fédérales par le transfert de fonds

(Available in English: Grants and Contributions – Implementing Federal Policy by Transferring Funds)

Le gouvernement du Canada offre certains services directement aux Canadiens, comme la délivrance de passeports (moyennant des frais) pour les voyages à l’étranger. Toutefois, la plupart du temps, il transfère des fonds à d’autres ordres de gouvernement, à des particuliers ou à des tiers. Le présent document fournit des informations sur les paiements de transfert du gouvernement fédéral, et plus particulièrement sur ses programmes de subventions et de contributions.

Transferts — Vue d’ensemble

Le gouvernement n’acquiert pas de biens, de services ou d’actifs au moyen des paiements de transfert. Il transfère plutôt des fonds pour atteindre ses objectifs stratégiques. Un transfert peut avoir pour objet, par exemple, d’offrir un soutien du revenu aux anciens combattants ou de verser des fonds à une tierce partie pour la prestation de services, comme des programmes de formation de la maind’œuvre.

En 2018-2019, le gouvernement du Canada a dépensé 224 milliards de dollars en paiements de transfert, ce qui a représenté 70 % de ses dépenses de programmes totales. Les principaux transferts aux particuliers comprennent les prestations d’assurance-emploi, les prestations pour enfants et les prestations de la Sécurité de la vieillesse. Et parmi les principaux transferts aux autres ordres de gouvernement, il y a le Transfert canadien en matière de santé et les paiements au titre du Programme de péréquation.

Le graphique 1 ci-dessous montre les dépenses fédérales totales des 10 dernières années au titre des paiements de transfert, et indique les dépenses en pourcentage de l’ensemble des dépenses de programmes.

Graphique 1 — Total des paiements de transfert fédéraux, de 2009–2010 à 2018–2019 (en milliards de dollars et en pourcentage de l’ensemble des dépenses de programmes fédérales)

La figure est une combinaison d'un graphique à barres et à lignes avec les années 2009-2010 à 2018-2019 sur l'axe horizontal, les milliards de dollars sur l'axe gauche et les pourcentages sur l'axe droit. Le graphique à barres montre que le total des transferts fédéraux a diminué pour les trois premières années et a augmenté pour les sept autres. La ligne secondaire indiquant le pourcentage des dépenses totales des programmes fédéraux provenant des transferts montre des augmentations et des diminutions variables sur l'ensemble de la période.

Source : Graphique réalisé par les auteurs à partir de données tirées des Comptes publics du Canada.

Subventions et contributions — Vue d’ensemble

Le gouvernement crée de nombreux programmes de paiements de transfert de subventions et de contributions; en voici quelques exemples : les subventions aux apprentis, les subventions à l’appui de la stratégie canadienne sur le tabac, les contributions pour favoriser l’essor de l’éducation primaire et secondaire des Premières Nations et les contributions au titre du Fonds stratégique pour l’innovation.

Les exigences de reddition de comptes et de production de rapports en matière de subventions et de contributions diffèrent. Voici ce que dit la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor :

  • « Subvention — Paiement de transfert effectué en fonction de critères préétablis d’éligibilité et d’admissibilité. Une subvention n’est ni assujettie à une reddition des comptes par le bénéficiaire ni normalement sujette à vérification par le ministère. Il se peut que le bénéficiaire doive fournir des rapports sur les résultats obtenus. »
  • « Contribution — Paiement de transfert effectué avec les conditions de rendement spécifiées dans une entente de financement. Une contribution est assujettie à une reddition de comptes et est sujette à vérification. »

Il existe différentes formes de contributions, dont les contributions non remboursables et les contributions remboursables avec ou sans condition, ou une combinaison de celles-ci. Par exemple, le Fonds stratégique pour l’innovation les permet toutes les trois, en fonction du volet de financement recherché.

Certains accords de contribution exigent que le remboursement se fasse sur la base de montants annuels convenus. Dans d’autres cas, les remboursements sont conditionnels aux revenus des bénéficiaires; c’est-à-dire que ceux-ci ne sont censés rembourser la contribution qu’ils ont reçue qu’après avoir rempli certains critères de revenu ou de rentabilité.

Administration des programmes de transfert par les ministères et organismes fédéraux

Habituellement, le financement d’un programme de paiement de transfert est annoncé dans le budget présenté par le ministre des Finances et approuvé par le Parlement dans le cadre du processus budgétaire ou d’une mesure législative établissant les paramètres du programme.

En vertu de la Politique sur les paiements de transfert, il incombe au Conseil du Trésor d’approuver un nouveau programme de paiements de transfert, et la responsabilité des ministères est d’en gérer les fonds. Un ministère qui veut demander des fonds pour un nouveau programme doit préparer une présentation au Conseil du Trésor, dans laquelle il décrit les principaux éléments du programme proposé, notamment ses objectifs stratégiques, les résultats attendus, les types de paiements de transfert et de remboursements, les modalités, les risques, les répercussions possibles sur les langues officielles et les considérations relatives à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+).

Une fois qu’un programme de paiements de transfert est approuvé et qu’il reçoit du financement, les ministères lancent des appels de demandes pour l’attribution des fonds. Ils évaluent ensuite les demandes en fonction de critères établis afin de vérifier l’admissibilité des candidats, la pertinence et la viabilité des propositions, les échéanciers et, dans certains cas, des considérations relatives à l’ACS+.

Les ministères décident ensuite de quelle manière affecter les fonds, conformément aux modalités des programmes. Pour certains programmes, les fonds sont versés en totalité dès le départ, tandis que pour d’autres, les bénéficiaires sont tenus de présenter des demandes de remboursement des dépenses qui doivent d’abord être approuvées. Par ailleurs, pour certains programmes, on utilise des ententes de financement avec les bénéficiaires qui précisent la manière dont les fonds doivent être dépensés.

Comme nous l’indiquons plus haut, les bénéficiaires des subventions sont normalement assujettis à des exigences minimales en matière de reddition de comptes et de production de rapports. Par contre, les bénéficiaires de contributions peuvent faire l’objet de vérifications de la part des ministères pour s’assurer du respect des modalités d’un programme et de la bonne utilisation des fonds.

Les ministères sont responsables de la surveillance et de la communication des résultats des programmes, ainsi que de l’exécution d’évaluations, tous les cinq ans, de la pertinence et de l’efficacité des programmes de subventions et de contributions. Lors des évaluations, ils doivent également s’attarder à l’incidence des programmes sur divers groupes.

Production de rapports

Les ministères présentent leurs propositions de dépenses pour les programmes de subventions et de contributions dans les documents du budget principal et des budgets supplémentaires des dépenses, et font la divulgation proactive des informations concernant les bénéficiaires. Ils font ensuite rapport sur les montants réels dépensés dans les Comptes publics du Canada. En plus d’indiquer les montants de chaque programme, les responsables des Comptes publics dressent la liste des bénéficiaires de subventions et de contributions de 100 000 $ et plus. Enfin, les ministères exposent les résultats de leurs programmes dans leurs rapports sur les résultats ministériels et dans l’InfoBase du gouvernement du Canada.

Fardeau administratif

Dans une vérification des programmes de subventions et de contributions du gouvernement qu’il a réalisée en 2006, le Bureau du vérificateur général du Canada a constaté que les bénéficiaires étaient aux prises avec de lourdes charges financières et administratives quand venait le temps de demander du financement ou de se conformer aux exigences du programme.

Plus tard au cours de la même année, le président du Conseil du Trésor a créé le Groupe d’experts indépendants sur les programmes de subventions et de contributions. Dans le rapport de décembre 2006, intitulé Des lourdeurs administratives à des résultats clairs, les membres du Groupe d’experts affirmaient que le gouvernement devrait simplifier le système de production de rapports et de reddition de comptes, et favoriser l’innovation par une gestion raisonnable des risques. Ils faisaient également remarquer que les organisations autochtones et sans but lucratif, qui représentent souvent des groupes vulnérables et dépendent fortement des programmes de subventions et de contributions, avaient beaucoup souffert du fardeau administratif qu’on leur avait imposé.

En guise de réponse, le gouvernement a publié, en 2008, le Plan d’action du gouvernement du Canada pour réformer l’administration des programmes de subventions et de contributions, et il a évalué l’incidence du Plan dans le Rapport de 2013 sur les résultats, puis dans le Rapport de 2017 sur les résultats. Le gouvernement a fait remarquer que le fardeau administratif des bénéficiaires a été allégé, que des normes de service pour l’exécution des programmes ont été mises en place et qu’il y a une plus grande cohérence dans les pratiques de financement entre les ministères.

Auteurs : Alex Smith and Dillan Theckedath, Bibliothèque du Parlement