Assurer la cohésion entre le budget et le budget principal des dépenses — Changements récents apportés au cycle financier parlementaire

(Available in English: Aligning the Budget and the Main Estimates — Recent Changes to the Parliamentary Financial Cycle)

Le gouvernement du Canada présente ses priorités en matière de dépenses et de fiscalité au Parlement et à la population canadienne dans son budget annuel et soumet ses plans de dépenses à l’approbation du Parlement dans ses documents budgétaires. Jusqu’à tout récemment, le budget principal des dépenses ne comprenait pas les nouvelles dépenses annoncées dans le budget parce que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada préparait le budget principal des dépenses avant que le ministère des Finances du Canada établisse le budget annuel.

En raison de ce manque de cohésion dans le contenu du budget principal des dépenses et du budget, il était difficile pour les parlementaires d’avoir une vue d’ensemble des plans de dépenses du gouvernement pour l’exercice financier à venir, et cette situation retardait la mise en œuvre des nouvelles initiatives prévues dans le budget.

Changements proposés en 2016

En octobre 2016, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a présenté plusieurs propositions de changements au processus budgétaire, dont celui consistant à modifier le moment du dépôt du budget principal des dépenses. Selon le Secrétariat, pour assurer une meilleure cohésion entre les dépenses proposées dans le budget principal des dépenses et les nouvelles mesures annoncées dans le budget, il faudrait reporter le dépôt du budget principal des dépenses de manière à ce qu’il suive la présentation du budget plutôt que de la précéder. Il faudrait également que le gouvernement rajuste ses processus internes de manière à ce que les approbations relatives au financement, aux politiques et aux dépenses de programme soient accordées avant le dépôt du budget ou dans les plus brefs délais par la suite.

Le Secrétariat a proposé de reporter le dépôt du budget principal des dépenses du 1er mars, au plus tard, au 1er mai, au plus tard, ce qui nécessiterait de modifier le Règlement de la Chambre des communes.

Nouvel échéancier

Le 20 juin 2017, la Chambre des communes a adopté une motion visant à modifier le Règlement. Les modifications apportées au processus budgétaire sont en vigueur pour la durée de la législature en cours, soit jusqu’aux prochaines élections fédérales[1].

Afin de tenir compte des préoccupations selon lesquelles la proposition du gouvernement aurait réduit la période allouée à l’examen du budget principal des dépenses, la motion prévoyait que la nouvelle échéance pour le dépôt du budget principal des dépenses soit fixée au 16 avril, au plus tard, plutôt qu’au 1er mai, comme on l’avait été proposé au départ.

Le gouvernement doit obtenir du Parlement l’approbation du financement avant le début de l’exercice, le 1er avril. Auparavant, ce financement était accordé sous la forme de crédits provisoires, qui correspondaient généralement aux trois douzièmes des montants figurant dans le budget principal des dépenses.

Puisque le budget principal des dépenses sera désormais présenté après le début de l’exercice, le gouvernement devra faire approuver par le Parlement les crédits nécessaires pour les trois premiers mois du nouvel exercice au moyen d’un budget provisoire des dépenses. Ce dernier sera fondé sur le budget principal des dépenses de l’exercice précédent, en y apportant certains rajustements, et sera renvoyé aux comités pertinents pour y être examiné. Bien qu’aucune date précise n’ait été fixée pour le dépôt du budget provisoire des dépenses, celui‑ci sera examiné par la Chambre des communes au cours de la période des subsides prenant fin le 26 mars.

La date limite à laquelle le chef de l’opposition peut sélectionner deux ministères dont le budget principal des dépenses sera soumis à l’examen d’un comité plénier, qui était auparavant le 1er mai, a été reportée au 8 mai; la date limite à laquelle il peut donner avis d’une motion tendant à prolonger l’étude du budget principal des dépenses d’un ministère a pour sa part été déplacée du 31 mai au 10 juin.

En outre, les comités auront jusqu’au 10 juin, plutôt que jusqu’au 31 mai, pour étudier les budgets principaux des dépenses qui leur auront été renvoyés et en faire rapport à la Chambre des communes ou être réputés en avoir fait rapport.

En raison de ces changements, le budget supplémentaire des dépenses du printemps disparaîtra, et celui de l’automne sera rebaptisé « Budget supplémentaire des dépenses (A)[2] ».

La présentation d’un budget continuera de ne faire l’objet d’aucune obligation et de n’être assujettie à aucune échéance précise.

Tableau avec les changements récents au cycle financier parlementaire

Considérations

Le directeur parlementaire du budget a dit craindre que le nouvel échéancier adopté pour le dépôt du budget principal des dépenses n’atteigne pas son objectif d’améliorer la cohésion des dépenses, « à moins que le gouvernement ne s’engage concrètement à réformer sa gestion interne[3] ». L’absence d’une échéance précise pour la présentation du budget est un problème de longue date, qui complique la tâche du gouvernement pour ce qui est de coordonner ses processus. En 1985, Michael Wilson, le ministre des Finances de l’époque, faisait valoir que « [l]’absence de cycles budgétaires réguliers complique la planification interne de l’administration publique, notamment le calendrier des activités du gouvernement et celui du Parlement[4] ».

En 2017, en constatant le nombre de mesures énoncées dans le budget qui se retrouvaient dans le Budget supplémentaire des dépenses (A), qui avait été déposé sept semaines après le budget, le directeur parlementaire du budget a conclu que « [la] proposition [du gouvernement] n’améliorera peut-être pas sensiblement l’alignement des deux documents, si on considère le nombre limité de mesures du Budget de 2017 qui se retrouvent dans ce Budget supplémentaire des dépenses[5] ».

Le processus australien

Le Secrétariat a indiqué que l’Australie offre un bon exemple de coordination entre le budget et le budget principal des dépenses. En effet, le gouvernement fédéral australien présente simultanément au Parlement son budget et les projets de loi de crédits qui y sont associés, environ six semaines avant le début de l’exercice, en veillant à ce que les renseignements des documents soient coordonnés.

Si une telle harmonisation est possible, c’est notamment parce que les propositions budgétaires détaillées des ministères sont soumises à l’examen du ministère du Premier Ministre, du Trésor public et du ministère des Finances avant d’être incluses dans le budget. En outre, les décisions préliminaires concernant le budget sont prises par le Comité d’examen des dépenses, un sous-comité du Cabinet, avant que le budget soit soumis à l’approbation de l’ensemble du Cabinet.

Infographie avec les échéanciers du cycle financier parlementaire

Auteur : Alex Smith, Bibliothèque du Parlement

[1] Un aperçu du cycle financier parlementaire tel qu’il était avant ces modifications est présenté dans Alex Smith, Introduction au cycle financier parlementaire, Note de la Colline, Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 7 décembre 2015.

[2] Avant ces changements, un budget supplémentaire des dépenses était déposé au début de mai. Le moment où seront déposés le budget supplémentaire des dépenses de l’automne (au début de novembre) et celui de l’hiver (au début de février) demeurera inchangé.

[3] Directeur parlementaire du budget, Points à considérer par le Parlement sur la réforme des travaux des subsides, Ottawa, novembre 2016.

[4] L’honorable Michael H. Wilson, ministre des Finances, Le processus budgétaire canadien – Propositions d’amélioration, Ottawa, mai 1985.

[5] Directeur parlementaire du budget, Budget supplémentaire des dépenses (A) 2017-2018, Ottawa, mai 2017.