La petite histoire d’une procédure parlementaire inusitée

Source : Bibliothèque et Archives Canada (Boundary of the Province of Quebec - Min. Int. [Minister of the Interior] submits Dy. [Deputy] Minister defining, Numéro de décret 1896-2623)

Source : Bibliothèque et Archives Canada (CP1896-2623, approuvé le 7 juillet 1896 = RG2-A-1-a, volume 712)

(Available in English: A Story about an Unusual Parliamentary Procedure)

Le 2 juin 1898, le ministre de l’Intérieur de l’époque, l’hon. Clifford Sifton, dépose le projet de loi C‑160, Acte concernant la délimitation des frontières nord-ouest, nord et nord-est de la province de Québec.

Il commence par expliquer que le projet de loi est présenté dans le but « de ratifier une frontière conventionnelle au nord et au nord-est de la province de Québec. Cette convention a été conclue entre le gouvernement de la province de Québec et le gouvernement fédéral et ratifiée par un arrêté de ce gouvernement en date du 8 juillet 1896. »

La question de la frontière du Labrador avait refait surface dans la sphère politique au début des années 1890. Les gouvernements du Canada et de Terre-Neuve en ont d’ailleurs débattu lors de la conférence d’Halifax en 1892. Des rapports et des relevés effectués dans la région avaient mis en lumière l’abondance des ressources naturelles du Labrador, ce qui a incité le Québec et le Canada à repousser les frontières du Québec vers le nord afin de se doter de droits de pêche côtière et d’un accès aux ressources naturelles du Labrador. Comme l’a indiqué le ministre Sifton, en 1896, le gouvernement fédéral avait convenu par arrêté [décret] de donner suite à la recommandation de repousser les frontières du nord du Québec. Le projet de loi C-160 allait ainsi devenir la première loi découlant du décret susmentionné, et l’une des premières en cause dans un litige international.

Au moment de la première lecture, le ministre Sifton poursuit son allocution en précisant que le projet de loi n’a pas encore été rédigé, et il « demande à la Chambre de [lui] permettre de le présenter ainsi ». Un député souligne alors que cette procédure est quelque peu extraordinaire. Le Président de la Chambre des communes, l’hon. sir James David Edgar, explique que cela peut se faire qu’avec le consentement de la Chambre. Le premier ministre Wilfrid Laurier ajoute : « La question est bien connue », et fait valoir que si un député s’y oppose, le projet de loi ne peut pas être présenté. Comme personne ne s’y oppose, le projet de loi C-160 est lu une première fois. Il franchit ensuite toutes les étapes du processus législatif dans les deux Chambres, puis reçoit la sanction royale le 13 juin 1898. En conséquence, le Labrador ne se retrouve qu’avec une étroite bande de littoral.

Déjà à l’époque, les Règles, ordres et règlements de la Chambre des communes du Canada (1896) en vigueur ne permettaient pas qu’un projet de loi en blanc soit présenté. Le règlement 40 indique que : « Aucun bill [projet de loi] n’est présenté en blanc ou incomplet. » C’est donc du consentement unanime que la Chambre des communes a autorisé la présentation dudit projet de loi.

Une décision rendue le 6 mai 1882 par le Président de la Chambre des communes de l’époque (M. Joseph-Godric Blanchet)  précise que des projets de loi ont, dans le passé, été présentés en blanc malgré l’interdiction du Règlement :

Il est vrai que cette Chambre a observé le règlement d’une manière peu exacte, et que des bills ont pu être présentés en blanc, sans soulever d’objection. Mais la règle est formelle et une telle pratique ne devrait pas être tolérée.

La question des projets de loi en blanc a été abordée dans différents manuels procéduraux. Dans Decisions of the speakers of the Legislative Assembly and House of Commons of Canada: from 1841 to June 1872, with an appendix containing the speakers’ decisions on election petition recognizances, l’auteur fait référence à une décision rendue par le Président de l’Assemblée législative de la province du Canada le 16 février 1859. Comme suite au dépôt d’une motion visant à déposer un projet de loi, certains membres de l’Assemblée législative ont demandé que le projet de loi en question soit lu intégralement. Cette requête a révélé que le projet de loi n’avait pas été rédigé. Ainsi donc, le Président a déclaré la motion irrecevable et il a affirmé qu’il n’y avait pas de projet de loi.

Une question semblable a été posée à la Chambre des communes le 2 avril 1878 :

[…] je voudrais savoir si le droit d’un député de demander la production d’un bill in extenso a été abandonné comme le droit de demander la lecture du bill. La demande de la lecture est généralement faite pour faire ressortir le fait que le bill est présenté en blanc. Un bill peut-il être présenté en blanc?

À cette question, le Président a répondu : « Non; il est contraire à toute loi parlementaire de présenter un bill en blanc. »

Dans un ouvrage publié en 1894, sir Bourinot affirme ce qui suit : « If a member has broken the rule, the speaker calls attention to the fact, and if, by some inadvertence, leave has been given to introduce the bill, the order must be rescinded » (si un député enfreint la règle, le Président attire l’attention sur le fait, et si, par inadvertance, l’autorisation de présenter le projet de loi a été donnée, l’ordre doit être annulé).

À première vue, les faits présentés ci-dessus peuvent paraître anecdotiques et sans conséquence puisque, somme toute, le projet de loi a franchi toutes les étapes du processus législatif sans heurt. Cela étant dit, il importe de replacer le projet de loi C-160 dans le contexte politique de l’époque pour apprécier la valeur historique de ce fait divers. Après tout, il était question de frontières internationales. Alors, comment explique-t-on le geste du ministre Sifton et l’attitude du gouvernement Laurier? Comment le gouvernement canadien de l’époque envisageait-il ses relations avec Terre-Neuve? Ce sont là des questions qui mériteraient certainement d’être approfondies.

En fin de compte, Terre-Neuve a contesté la loi de 1898 et a demandé à la Grande-Bretagne de restituer ses frontières. En 1912, le Canada a adopté une seconde loi que Terre-Neuve a contestée. La cause a été portée devant le Comité judiciaire du Conseil privé de Londres qui, en 1927, a tranché en faveur de Terre-Neuve.

Sources

Auteure : Lucie Lecomte, Bibliothèque du Parlement