Mise à jour : Ratification et mise en œuvre des traités de commerce et d’investissement au Canada

Selon le régime constitutionnel canadien, la conduite des affaires étrangères est une prérogative royale de la Couronne fédérale.

Le pouvoir exécutif a donc la compétence exclusive pour négocier et conclure des traités internationaux. Le Parlement, pour sa part, a la compétence exclusive pour adopter les lois nécessaires à leur mise en œuvre.

Au fur et à mesure que le Canada conclut des traités internationaux, plusieurs questions importantes surgissent :

  • Quelle est l’interaction entre le droit canadien et le droit international dans le processus de conclusion et de mise en œuvre des traités, particulièrement en ce qui concerne le commerce et l’investissement?
  • Quelles mesures les pouvoirs exécutif et législatif doivent-ils prendre pour que ces traités entrent en vigueur?
  • Quel rôle officiel les provinces et territoires jouent-ils dans la négociation, la ratification et la mise en œuvre des traités de commerce et d’investissement?

Interaction entre le droit canadien et le droit international

Le droit international régit les rapports d’ordre juridique entre les États souverains qui concluent un traité. Un traité international ressemble beaucoup à un contrat : chaque État souverain accepte de faire, ou de ne pas faire, certaines choses. Dès que chaque État a donné son consentement officiel, des obligations juridiques contraignantes sont créées.

Le droit interne d’un État qui a ratifié un traité est sans conséquence : un État ne peut pas l’invoquer pour justifier le non-respect de ses obligations en vertu d’un traité international. Le Canada est partie à la Convention de Vienne sur le droit des traités, qui codifie ce principe.

Le cadre constitutionnel d’un pays régit la façon dont les obligations découlant de traités s’appliquent à l’intérieur de ses frontières. Les étapes législatives ou gouvernementales nécessaires à la mise en œuvre d’un traité sont conformes au droit interne du pays.

Mesures prises par le pouvoir exécutif

Au Canada, une fois que le libellé d’un traité est définitif, un ministre demande l’approbation du Cabinet et soumet un document expliquant les détails du traité. Un décret de signature ou « instrument de pleins pouvoirs » donne à une ou à plusieurs personnes le pouvoir de signer le traité au nom du Canada.

Après avoir signé un traité, le Canada ne peut pas agir d’une façon contraire à l’objectif et à la raison d’être du traité. Toutefois, au Canada, celui-ci n’est pas juridiquement contraignant tant qu’il n’a pas été ratifié. Si un traité entre de nombreux pays a déjà été négocié et est entré en vigueur, le Canada peut se joindre à ce traité en une seule étape, qu’on appelle « adhésion ». L’adhésion a le même effet juridique que la ratification.

Les obligations découlant de traités internationaux ne s’appliquent pas automatiquement sous le régime du droit canadien. Par conséquent, le Canada ne ratifie habituellement pas un traité international avant d’avoir adopté les mesures requises pour que ses clauses soient exécutoires en droit canadien.

Mesures prises par le pouvoir législatif

Une fois que le pouvoir exécutif a décidé qu’il convient de ratifier un traité, le Parlement peut devoir adopter une loi de mise en œuvre afin d’intégrer au droit canadien les obligations internationales qui en découlent. Une telle loi doit être adoptée avant que le pouvoir exécutif ratifie le traité, sans quoi le Canada contreviendrait à ses obligations internationales. Donc, après que le Cabinet a donné son approbation, un projet de loi de mise en œuvre d’un traité est souvent déposé. Il doit ensuite franchir les étapes du processus législatif parlementaire.

Les traités commerciaux du Canada modifient généralement la façon dont le Canada traite les exportations des autres pays qui ont ratifié le traité. Par conséquent, il faut modifier les lois fédérales, notamment le Tarif des douanes.

Une fois que le gouvernement fédéral est convaincu que les obligations prévues au traité seront respectées au pays, le Cabinet prépare un décret autorisant un ministre à signer un « instrument de ratification ou d’adhésion ». En ratifiant un traité ou en y adhérant, le Canada déclare qu’il accepte d’y être assujetti.

Les traités entrent en vigueur soit à une date fixée ou lorsque certaines conditions sont satisfaites, par exemple la ratification par un nombre minimum d’États. Les dispositions relatives à l’entrée en vigueur font partie du traité lui-même ou d’un accord conclu entre les parties.

Accords d’investissement

Contrairement à ce qui se produit dans les traités commerciaux, la principale obligation habituellement prévue dans un accord du Canada sur la promotion et la protection des investissements étrangers (APIE) est la non-discrimination à l’égard des investisseurs étrangers.

Comme le droit canadien n’oblige normalement pas le gouvernement fédéral à exercer une discrimination fondée sur la nationalité d’un investisseur, les traités entre le Canada et les autres États qui prévoient des garanties minimales réciproques aux investisseurs n’exigent pas, dans la plupart des cas, de loi de mise en œuvre.

Le dépôt des APIE à la Chambre des communes est une question de politique. Dans la mesure où aucune loi de mise en œuvre n’est nécessaire, le Parlement n’a aucun rôle officiel à jouer avant que le Canada puisse accepter de s’engager en vertu du droit international. Toutefois, un député peut présenter une motion demandant un vote non exécutoire sur un APIE déposé en Chambre.

Rôle des provinces et des territoires

En tant qu’État souverain, le Canada signe et ratifie les traités internationaux. En vertu du droit international, il est responsable, financièrement et autrement, de toute violation à ses obligations découlant de traités. Dès que le Canada ratifie un traité, il existe une présomption juridique, en droit international, que le pays respectera de bonne foi les termes du traité.

Le gouvernement fédéral peut discuter avec les provinces et les territoires de la position du pays à l’égard d’un traité en particulier, et il peut les convier aux négociations. Toutefois, ni le droit international ni la Constitution canadienne ne prévoient de rôle officiel pour les provinces et les territoires dans le processus de signature ou de ratification.

Cela dit, l’article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 donne aux provinces la compétence exclusive dans certains domaines. Seules les provinces peuvent mettre en œuvre les obligations internationales du Canada dans ces domaines.

Les articles 26 et 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités prévoient que ce sont les États qui sont responsables de la mise en œuvre des traités internationaux. Par conséquent, s’il y a lieu, le gouvernement fédéral est tenu de dédommager financièrement ou autrement les États ou les investisseurs étrangers si un autre ordre de gouvernement contrevient à un traité de commerce et d’investissement auquel le Canada est partie.

En conséquence, les deux ordres de gouvernement – d’une part, le fédéral, et d’autre part, les provinces et les territoires – ont des domaines de responsabilité pour ce qui est de la mise en œuvre et du respect des traités.

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Auteurs:
Laura Barnett, Bibliothèque du Parlement
Erin Shaw, Bibliothèque du Parlement
Alexandre Gauthier, Bibliothèque du Parlement