La Stratégie d’approvisionnement en matière de défense du Canada

Martin Auger
Division de l’économie, des ressources et des affaires internationales

En février 2014, le gouvernement du Canada rendait publique sa Stratégie d’approvisionnement en matière de défense (SAMD), un plan comportant une série de mesures de réforme du système canadien d’approvisionnement en matière de défense. Les trois principaux objectifs de la Stratégie sont les suivants :

  • fournir le bon équipement aux Forces armées canadiennes en temps opportun;
  • tirer parti des achats de matériel de défense pour créer des emplois et assurer la croissance économique au Canada;
  • simplifier les processus d’approvisionnement en matière de défense.

L’approvisionnement en matière de défense est un processus complexe au Canada. Il implique plusieurs ministères et organismes fédéraux, notamment les ministères de la Défense nationale (MDN), des Services publics et de l’Approvisionnement Canada (SPA), ainsi que de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique Canada (ISDE).

Cette méthode décentralisée et pluriministérielle d’acquisition du matériel de défense est propre au Canada. La plupart des pays procèdent autrement.

Genèse de la Stratégie

Depuis 2001, le gouvernement du Canada a consacré des milliards de dollars à des projets d’approvisionnement en matière de défense. Toutefois, une succession de retards, de dépassements de coûts et d’autres problèmes liés à l’acquisition de certains produits de défense ont incité le gouvernement fédéral à entreprendre une réforme du processus d’approvisionnement.

En septembre 2009, le gouvernement du premier ministre Stephen Harper chargeait l’Association des industries canadiennes de défense et de sécurité (AICDS) de mener des consultations auprès des intervenants de l’industrie canadienne de la défense. Il s’agissait d’évaluer les processus d’acquisition de matériel militaire en cours et de déterminer la façon de faire concorder au mieux les objectifs industriels nationaux et les priorités en matière d’approvisionnement militaire.

Le rapport de l’AICDS, présenté en décembre 2009 et rendu public en mars 2010, recommandait, entre autres, que le gouvernement canadien établisse une politique industrielle de défense, qu’il améliore les processus et les pratiques d’approvisionnement, et qu’il renforce la gouvernance de l’approvisionnement en matière de défense.

Après un examen plus approfondi, le gouvernement en place s’engageait, dans le budget fédéral de 2011, à « améliorer l’approvisionnement militaire ». Il prenait aussi l’engagement d’élaborer « une stratégie d’approvisionnement, en consultation avec l’industrie, afin de maximiser la création d’emplois, de soutenir la capacité de fabrication et l’innovation au Canada et de stimuler la croissance économique au pays ».

Le gouvernement canadien s’était ensuite tourné vers le groupe d’experts indépendant sur le soutien fédéral de la recherche-développement, qui avait été créé en octobre 2010 afin de réaliser un examen du soutien fédéral de la recherche-développement au Canada. Ce groupe d’experts présidé par Tom Jenkins avait reçu pour mission « de formuler des conseils particuliers sur l’optimisation des budgets d’approvisionnement militaire par le gouvernement afin d’atteindre [l]es objectifs » énoncés dans le budget de 2011.

Dans son rapport d’octobre 2011, le groupe d’experts recommandait au gouvernement fédéral de « [f]aire de l’innovation en entreprise l’un des objectifs clés des politiques d’achat et d’approvisionnement ». Pour cela, il mentionnait qu’il était « possible d’élaborer une stratégie sur l’industrie de la défense ».

En septembre 2012, le gouvernement nommait M. Jenkins à titre de conseiller spécial auprès de la ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux afin « d’orienter la poursuite de la mise au point de la stratégie gouvernementale d’approvisionnement militaire ».

Dans son rapport présenté en février 2013, M. Jenkins préconisait « la mise au point d’une stratégie permettant d’exploiter au mieux les processus d’approvisionnement militaire au Canada en vue de favoriser la mise en place d’industries de la défense ». Selon lui, le Canada se devait d’imiter d’autres pays en investissant dans le secteur industriel de la défense et tenter de retirer les plus grandes retombées économiques possibles des contrats de défense.

Ainsi, à la lumière des recommandations de l’AICDS, de M. Jenkins et d’autres, le gouvernement Harper a procédé à l’élaboration de la stratégie d’approvisionnement en matière de défense qu’il a annoncée en février 2014.

Le point sur la Stratégie

La Stratégie a donné lieu à un certain nombre d’initiatives. La plupart d’entre elles ont été réalisées par les trois ministères fédéraux responsables de l’approvisionnement en matière de défense au Canada (MDN, SPA et ISDE); elles comprennent :

  • la publication annuelle par le MDN d’un Guide d’acquisition de la Défense qui renseigne sur ses priorités au chapitre de l’approvisionnement en matière de défense; le premier guide est paru en juin 2014;
  • l’établissement, au MDN, d’une Commission indépendante d’examen des acquisitions de la Défense (CIEAD) chargée de valider les besoins et de fournir les avis d’une tierce partie indépendante concernant les grands projets d’acquisition de matériel de défense; la CIEAD a été mise sur pied en mai 2015;
  • l’augmentation progressive, de 25 000 $ à 5 millions de dollars, du pouvoir d’achat de matériel militaire du MDN;
  • le remplacement de la politique des retombées industrielles et régionales (RIR) par une politique des retombées industrielles et technologiques (RIT) selon laquelle on utilise une proposition de valeur « évaluée et pondérée » pour sélectionner les soumissions pour des contrats de défense; ISDE a publié le Guide sur la proposition de valeur de sa politique des RIT en décembre 2014;
  • le recensement et l’utilisation des capacités industrielles clés (CIC) en vue d’accroître la compétitivité des entreprises canadiennes sur les marchés mondiaux;
  • la mise en œuvre d’une stratégie d’exportation pour soutenir les ventes à l’étranger des industries de défense et la participation aux chaînes d’approvisionnement mondiales;
  • l’établissement d’un institut indépendant d’analyse de la défense, dirigé par un tiers, pour fournir une analyse et des avis éclairés sur l’approvisionnement en matière de défense; la création d’un institut provisoire d’analyse de la défense a eu lieu en février 2014.

Un nouveau cadre de gouvernance et de responsabilisation accompagnait également la Stratégie afin d’instaurer un « processus décisionnel simplifié et coordonné » pour l’acquisition de matériel de défense. Un secrétariat d’approvisionnement en matière de défense a donc été créé au sein de Services publics et Approvisionnement Canada (SPA). Son rôle consiste à superviser le système d’approvisionnement en matière de défense et à coordonner la mise en œuvre de la Stratégie par les différents ministères responsables.

Ce secrétariat relève d’un comité de gouvernance composé de sous-ministres (CGSM) que préside SPA. Formé des sous-ministres du MDN, d’ISDE, d’Affaires mondiales Canada et de Pêches et Océans Canada, il constitue le « principal organe décisionnel » pour l’approvisionnement en matière de défense.

Le CGSM offre des conseils sur les questions liées à l’approvisionnement en matière de défense à un groupe de travail ministériel sous la présidence de la ministre des SPA; celui-ci réunit les ministres de la Défense nationale, de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique, des Affaires étrangères, du Commerce international, ainsi que des Pêches et des Océans et de la Garde côtière canadienne.

Ce groupe de travail ministériel vise à assurer des « responsabilités partagées à l’égard des achats militaires » et à discuter des dossiers, à donner des conseils et à régler les problèmes relatifs à la mise en œuvre des principaux projets d’approvisionnement.

Possibilités et défis

Bien que de nombreux spécialistes de la défense considèrent la Stratégie comme un pas dans la bonne direction, certains croient à la nécessité d’y apporter des améliorations. En effet, nombre de commentateurs soutiennent que la Stratégie ne règle pas le problème du nombre des ministres responsables dans le cadre du système d’approvisionnement pluriministériel actuel.

La Stratégie d’approvisionnement en matière de défense (SAMD) a certes établi de nouvelles entités de coordination; mais, plusieurs ministères et organismes conservent des responsabilités en matière d’approvisionnement militaire.

Pour cette raison, ces critiques croient à la nécessité de poursuivre les réformes pour centraliser l’ensemble du système d’approvisionnement en matière de défense au sein d’un seul ministère ou organisme fédéral exclusivement chargé de l’acquisition de matériel de défense. Il en résulterait, à leur avis, une responsabilisation ainsi qu’une gouvernance et une efficacité améliorées.

Par ailleurs, certains commentateurs soutiennent que les nouvelles entités de coordination créées dans le cadre de la Stratégie ont ajouté des échelons bureaucratiques et des nouvelles étapes qui complexifient les processus d’approvisionnement en matière de défense.

D’autres experts trouvent la Stratégie trop axée sur l’industrie de sorte qu’elle met trop l’accent sur la création d’emplois et les retombées économiques associées aux contrats de défense.

Cela dit, la Stratégie est encore récente. Le temps dira si d’autres changements ou réformes seront nécessaires pour améliorer les méthodes d’achat de matériel de défense du Canada.

Ressources connexes

Auger, Martin. L’évolution de l’approvisionnement en matière de défense au Canada, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, à paraître.

Auger, Martin. Stratégie nationale d’approvisionnement en matière de construction navale : Évaluation quinquennale, publication no 2015-35-F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 15 juin 2015.

Auger, Martin. Les organismes d’approvisionnement en matière de défense : comparaison entre pays, publication no 2014-82-F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 14 octobre 2014.

Davies, Charles. Canada’s Defence Procurement Strategy: An End or a Beginning?, Institut de la Conférence des associations de la défense, septembre 2014 [DOCUMENT ANGLAIS SEULEMENT].

Davies, Charles. Competition in Defence Procurement, Institut de la Conférence des associations de la défense, décembre 2015 [DOCUMENT ANGLAIS SEULEMENT].

Perry, David. Remettre le mot ‘armé’ dans les Forces armées canadiennes : L’acquisition de l’équipement de Défense au Canada, Institut de la Conférence des associations de la défense, janvier 2015.

Perry, David. 2015 Status Report on Major Defence Equipment Procurements, Institut canadien des affaires mondiales, décembre 2015 [DOCUMENT ANGLAIS SEULEMENT].

Stone, Craig. Improving the Acquisition Process in Canada, Université de Calgary, School of Public Policy, avril 2015 [DOCUMENT ANGLAIS SEULEMENT].