Dépenses et compétence à l’égard des Premières Nations, des Métis et des Inuits

Brittany Collier
Division des affaires juridiques et sociales

Aux termes du paragraphe 35(2) de la Loi constitutionnelle de 1982, les Indiens (aussi appelés Premières Nations), les Inuits et les Métis forment les peuples autochtones du Canada.[1]

Malgré le caractère générique de cette définition constitutionnelle, selon la politique actuelle du gouvernement fédéral, celui-ci n’est responsable, à quelques exceptions près, que des Indiens vivant dans les réserves, tandis que les provinces assument en général la responsabilité des Indiens hors réserve.

Jusqu’ici, ni le gouvernement fédéral ni les gouvernements provinciaux n’ont accepté quelque responsabilité particulière à l’égard des Métis et des Indiens non inscrits, quoique les tribunaux, dans certains jugements récents, aient commencé à clarifier cette ambiguïté de longue date en matière de compétence.

La compétence fédérale

En vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, le gouvernement fédéral détient l’autorité législative exclusive sur les « Indiens et les terres réservées pour les Indiens ».

Tel que mentionné, cette compétence s’exerce principalement à l’égard des Indiens inscrits (de plein droit) vivant dans des réserves. Dans ce champ de compétence, le gouvernement fédéral a adopté divers textes législatifs portant sur les Indiens et les terres qui leur sont réservées, notamment la Loi sur les Indiens qui régit de nombreux aspects liés à la vie et aux réserves des Indiens inscrits.

Dans une décision rendue en 1939, la Cour suprême du Canada présente une définition élargie du terme « Indien » de manière à inclure les Inuits (renvoi relatif aux Esquimaux). Certes, cette décision établit le fondement de la compétence fédérale sur les Inuits; cependant, les programmes fédéraux destinés aux Inuits ont été de moindre portée que ceux offerts aux Premières Nations. Fait important, en 1951, la Loi sur les Indiens a été modifiée de manière à exclure les Inuits dans son application.

Dans des décisions récentes, la Cour fédérale a encore élargi la portée du terme « Indiens » de manière à y inclure les Métis. En avril 2014, conformément aux décisions antérieures, la Cour d’appel fédérale, dans l’affaire Daniels c. Canada, a publié une déclaration dans laquelle elle confirme que les Métis sont considérés comme des Indiens au sens du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867.

Si cette décision confirme la compétence législative fédérale à l’égard des peuples métis au Canada, elle ne détermine pas la mesure dans laquelle sont établies les obligations précises qui en découlent. Le gouvernement fédéral a interjeté appel de cette décision auprès de la Cour suprême, qui a entendu les arguments en octobre 2015.

La compétence des provinces

En général, dans les réserves comme à l’extérieur, les peuples autochtones sont assujettis aux lois provinciales d’application générale, comme, par exemple, en matière de protection de l’enfance. L’article 88 de la Loi sur les Indiens incorpore les lois provinciales d’application générale.

Les lois provinciales qui ne mentionnent pas particulièrement les « Indiens » pourraient être applicables en soi. Cependant, l’application des lois provinciales aux « Indiens » et aux « terres réservées pour les Indiens » est assujettie à un certain nombre de critères importants[2] :

  • Les lois provinciales auxquelles les « Indiens » sont assujettis doivent être de nature générale et ne peuvent s’appliquer exclusivement ou directement aux Indiens, parce qu’elles empiéteraient alors sur un domaine de compétence exclusive du gouvernement fédéral.
  • Les lois provinciales ne doivent pas toucher une partie intégrante d’un domaine de compétence fédérale principale liée aux Indiens et à leurs terres réservées.
  • Les provinces assujetties aux accords de transfert de ressources naturelles de 1930 (Manitoba, Saskatchewan et Alberta) ne peuvent promulguer de lois privant les « Indiens » de leurs droits en matière de chasse et de pêche alimentaires.
  • Une loi provinciale, comme une loi fédérale, peut être déclarée inopérante si elle transgresse de façon injustifiée les droits ancestraux ou issus de traités protégés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Les provinces n’ont accepté aucune responsabilité constitutionnelle officielle à l’égard des peuples autochtones. Dans les faits toutefois, les gouvernements provinciaux offrent aux populations autochtones hors réserve un certain nombre de programmes et services tels que le logement abordable, l’aide à l’emploi ainsi que l’aide à l’enfance et à la famille, des services normalement offerts aux résidents des provinces.

Le sujet de l’applicabilité des lois provinciales concernant les droits fonciers issus de traités ou de titres de propriété a récemment été abordé par la Cour suprême du Canada dans les jugements Nation Tsilhqot’in c. Colombie‑Britannique (2014) et Première Nation de Grassy Narrows c. Ontario (Ressources naturelles) (2014).

Ces décisions indiquent que les lois provinciales régissant les ressources naturelles sur les terres autochtones dont les droits sont issus de traités ou de titres de propriété seraient applicables, pourvu qu’elles soient légitimes. Pour cela, elles doivent viser un objectif législatif valide, des consultations significatives doivent avoir eu lieu et elles doivent respecter l’esprit de la relation de confiance qui existe entre le gouvernement fédéral et les peuples autochtones.

Dépenses fédérales à l’égard des peuples autochtones

Affaires autochtones et du Nord Canada (AADNC) et la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits de Santé Canada administrent la plupart des dépenses fédérales pour les peuples autochtones. Pour 2015-2016, les dépenses prévues par AADNC et Santé Canada (moins les dépenses de fonctionnement) seront d’environ 9 milliards de dollars.

De ce montant, le Parlement a approuvé une somme d’environ 6,9 milliards de dollars à l’endroit d’AADNC pour des ententes de financement qui appuient, entre autres, divers programmes et services dans les communautés des Premières Nations, tels que les initiatives liées à l’infrastructure communautaire, à l’enseignement primaire et secondaire, à l’assistance sociale, au logement et au développement économique.

Actuellement, les Premières Nations gèrent directement 85 % du budget des programmes d’AADNC. D’autre part, 11 % de ce budget est transféré aux provinces pour la prestation des services aux membres des Premières Nations.

Santé Canada s’est vu allouer environ 2,5 milliards de dollars pour des programmes visant à améliorer la santé des peuples autochtones. Ce montant a été réparti entre trois secteurs de programmes :

  • 809 millions de dollars aux programmes de soins de santé primaires destinés aux Premières Nations et aux Inuits;
  • 1,1 milliard de dollars aux prestations de services de santé complémentaires à l’intention des Inuits et des membres des Premières Nations, telles que les services de santé non assurés;
  • 635 millions de dollars au soutien à l’infrastructure de santé dans les collectivités des Inuits et des Premières Nations.

D’autres ministères fédéraux, tels qu’Emploi et Développement social Canada et Pêches et Océans Canada, offrent des programmes et services aux Premières Nations, aux Inuits et aux Métis.

Il est cependant difficile d’établir précisément les dépenses fédérales annuelles totales à l’égard des peuples autochtones. Cela est dû en partie aux méthodes différentes des ministères pour comptabiliser leurs dépenses qui ne sont pas nécessairement comptabilisées par groupe autochtone.

Depuis 1997-1998, le financement annuel d’AADNC à l’égard des programmes et services pour les Indiens inscrits dans les réserves est assujetti à un plafond d’augmentation annuelle de 2 %. Des organismes tels que l’Assemblée des Premières Nations [document anglais seulement] ont déclaré que, compte tenu de l’augmentation de la population et de l’inflation, cette restriction budgétaire a entraîné d’importantes lacunes de financement dans des secteurs comme l’éducation et l’infrastructure dans les réserves.

Le principe de Jordan : comprendre les questions complexes de compétence

Le cadre juridictionnel actuel peut être source d’ambiguïté lorsqu’il s’agit de déterminer le palier de gouvernement responsable de la prestation et du financement des services, ainsi que des groupes spécifiques visés. Les différends découlant d’une telle confusion peuvent retarder ou entraver l’accès aux services requis.

Tel a été le cas de Jordan River Anderson, un enfant indien inscrit atteint d’une rare affection neuromusculaire, qui avait besoin de soins spécialisés dans un foyer d’accueil dispensant de tels soins médicaux. Les gouvernements fédéral et provincial étaient en désaccord, incapables de déterminer qui devait payer les soins à domicile de Jordan. Après avoir passé plus de deux années à l’hôpital, Jordan est mort, en 2005, avant que le différend soit réglé.

Cette affaire a donné lieu à l’établissement du principe de Jordan. Ce principe, nommé en son honneur, fait une priorité de la prestation des services aux enfants des Premières Nations dans les cas où la détermination des compétences fait l’objet d’un désaccord.

En vertu du principe de Jordan, si un différend survient entre deux paliers de gouvernement ou entre deux ministères d’un même gouvernement au sujet du paiement de services garantis aux enfants des Premières Nations, l’organisme contacté en premier doit régler la facture des services sans retard ni interruption.

Le motif du principe de Jordan est d’assurer que l’enfant ait reçu les soins requis avant que l’organisme qui a payé les services puisse, s’il y a lieu, recourir à un mécanisme de résolution des différends afin d’obtenir un remboursement.

Le 12 décembre 2007, la Chambre des communes adoptait à l’unanimité une motion d’initiative parlementaire (M-296) sur cette question. La motion invitait le gouvernement à « adopter le principe de l’enfant d’abord, d’après le principe de Jordan, afin de résoudre les conflits de compétence en matière de services aux enfants des Premières Nations ».

[1] La présente Note de la Colline est une adaptation de la publication suivante : Tonina Simeone, « Sphères de compétence fédérale et provinciale et peuples autochtones », TIPS-88F, 1er février 2001.

[2] Tonina Simeone, « Sphères de compétence fédérale et provinciale et peuples autochtones », TIPS-88F, 1er février 2001.

Ressources connexes

Pour obtenir plus de renseignements sur les programmes et services à l’intention des peuples autochtones, consultez les Rapports sur les plans et les priorités, produits annuellement par chaque ministère.

Le lecteur trouvera ici des renseignements sur les compétences fédérales ainsi que des réponses aux questions courantes sur les programmes et les services destinés aux Indiens inscrits.

Les dépenses prévues pour les programmes et services qu’offre le gouvernement du Canada aux Premières Nations, aux Inuits et aux Métis sont présentées au budget principal des dépenses et au budget supplémentaire des dépenses. Les dépenses réelles présentées par ministère et programme sont indiquées au volume 2 des Comptes publics du Canada.