L’infrastructure publique au Canada

Jed Chong
Allison Padova
Affaires sociales, santé et infrastructure

 

Les Canadiens dépendent quotidiennement de l’infrastructure publique.

Celle-ci peut englober diverses catégories d’actifs; par exemple, ce sont les équipements collectifs tels que les routes, les aéroports et les ports de même que les véhicules, dont ceux utilisés pour le transport en commun et les services de transport commercial aérien, ferroviaire et maritime. D’autres types d’infrastructures publiques, notamment les installations de loisirs, d’adduction d’eau et de traitement des eaux usées, contribuent à la qualité de vie dans toutes les collectivités.

Des projets d’infrastructure publique dont le taux de rendement est négatif – du moins au départ – impliquent des investissements massifs de fonds publics dans leur construction et, parfois, leur exploitation. En période de restrictions financières, les pouvoirs publics se tournent parfois vers des sources de financement novatrices ou des nouveaux modèles d’approvisionnement afin d’étaler les dépenses sur une longue période.

Les infrastructures publiques qui accroissent la productivité de l’économie sont généralement considérées comme un investissement judicieux; chaque dollar dépensé peut engendrer une activité économique intérieure d’une valeur de plus d’un dollar.

La part limitée du fédéral dans l’infrastructure

En 2013, le gouvernement fédéral était propriétaire au Canada de moins de 2 % des routes et ponts, des réseaux de transport en commun, des aqueducs et égouts, des installations culturelles et de loisirs ainsi que des équipements de communication. Une part de 41 % de ces infrastructures publiques « de base » appartenait aux provinces et aux territoires, et le reste, soit 57 %, aux municipalités.

Au cours des 50 dernières années, le gouvernement fédéral a réduit de 70 à 80 % son portefeuille de routes, d’aqueducs et d’égouts. Cela est conforme au partage des pouvoirs avec les provinces selon les articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. Le gouvernement fédéral a privatisé les services de transport aérien et ferroviaire dans les années 1980 et 1990.

Aujourd’hui, les infrastructures publiques de base du gouvernement fédéral comprennent un certain nombre de ponts internationaux et interprovinciaux, en plus de tronçons d’autoroutes à l’intérieur des parcs nationaux. L’État est également propriétaire de nombreux ports et aéroports, ainsi que du service ferroviaire voyageurs national et d’un service traversier entre la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador.

Le renouvellement est en cours, mais la gestion des actifs laisse à désirer

D’après Infrastructure Canada, par suite des récents investissements effectués par tous les paliers de gouvernement, l’âge moyen des infrastructures publiques de base en 2013 était aussi bas qu’en 1961, soit près de la moitié de leur durée de vie utile étant encore à venir. Il reste que, selon le Bulletin de rendement des infrastructures canadiennes de 2012, l’état d’environ le tiers des routes municipales, des réseaux d’adduction d’eau, des installations de traitement des eaux usées et des égouts variait entre passable et mauvais, et des investissements considérables s’imposaient sans tarder.

Une évaluation périodique des infrastructures permet à leurs propriétaires d’effectuer en temps opportun des réparations et des travaux de réfection de manière à maximiser leur durée de vie utile; cela leur permet également de déterminer à quel moment les remplacer.

La majeure partie des infrastructures publiques appartiennent aux municipalités. Or, un comité de la Chambre des communes a fait observer en juin 2015 que la plupart des administrations municipales « ne possèdent ni les capacités ni les ressources nécessaires pour bien suivre l’état de leurs infrastructures et prendre des décisions d’investissement éclairées ».

Il peut être difficile de financer les infrastructures

Les infrastructures publiques dans un vaste marché où la population est habituée à payer pour les utiliser ne nécessiteront peut-être guère de fonds publics. Dans l’ensemble, par exemple, les réseaux canadiens de communication, de même que les transports aériens et ferroviaires, sont maintenant des exploitations commerciales.

Les gouvernements doivent financer d’autres types d’infrastructures publiques au moyen de recettes fiscales (en particulier les taxes d’accise sur les carburants), de frais d’utilisation et d’emprunts.

Contributions fédérales à d’autres administrations

Tel qu’annoncé dans le budget de 2013, Infrastructure Canada administre le Nouveau Plan Chantiers Canada de 53 milliards de dollars répartis sur 10 ans. La plupart des volets du Plan contribue à hauteur de 25 à 33 % des coûts de capital dans un large éventail de projets d’infrastructure. Le Plan comprend en outre les éléments suivants :

Contraintes financières des administrations infranationales

La capacité des gouvernements provinciaux et territoriaux à investir dans l’infrastructure pourrait être limitée par la hausse prévue des dépenses en éducation et en santé et par la baisse possible des recettes de la taxe sur l’essence. De plus, le financement par l’emprunt pourrait être entravé du fait que sept provinces accusent actuellement un ratio de la dette au PIB supérieur à celui du gouvernement fédéral.

L’assiette fiscale municipale – essentiellement la taxe foncière – est restreinte. Selon la Fédération canadienne des municipalités, il semblerait que les municipalités ne perçoivent que 8 % du total des taxes perçues au Canada. Pour financer les infrastructures publiques, les municipalités peuvent également recourir au financement par de nouveaux impôts fonciers, à une taxe dédiée aux infrastructures, aux frais de stationnement et de développement ainsi qu’aux taxes municipales sur le carburant.

Autres modèles de financement

Les banques pour les infrastructures, essentiellement des sociétés indépendantes spécialisées, mobilisent des capitaux auprès de sources publiques et privées afin de financer des projets de longue haleine. De telles banques existent déjà dans la plupart des États américains [document anglais seulement], en Union européenne [document anglais seulement] et en Asie [document anglais seulement].

Quant à l’Ontario, elle a émis des obligations vertes, c’est-à-dire des instruments de dette liés à des projets écologiques, pour financer des projets d’infrastructure favorables à l’environnement, entre autres les transports en commun à Toronto.

Le ministre de l’Infrastructure et des Collectivités s’est vu confier le mandat d’établir la Banque de l’infrastructure du Canada et des obligations vertes du Canada.

Au moyen de contrats avec le secteur privé, les gouvernements peuvent réduire le coût initial de certains projets d’infrastructure quant à leur conception, leur construction, leur financement et leur entretien. Au fil du temps, le gouvernement ou les utilisateurs remboursent le partenaire privé.

La formule du partenariat public-privé (PPP) est moins transparente que celle de l’approvisionnement traditionnel et ne convient pas à tous les projets. Par contre, depuis les années 1990, les PPP se répandent dans le monde entier en tant que formule d’approvisionnement de rechange.

Combien investir?

Rares sont ceux qui n’admettent pas la nécessité d’investir davantage dans le rétablissement des infrastructures publiques et dans l’ajout de capacités. Toutefois, il n’existe aucun consensus quant au montant requis. La plupart des estimations sont dépassées, et les plus récentes varient entre 125 milliards et 238 milliards de dollars.

Certains observateurs ont proposé [document anglais seulement] que, pour retourner au niveau historique d’investissement, les gouvernements investissent environ 5 % du PIB dans le rétablissement des infrastructures publiques du Canada. D’autres donnent à entendre [document anglais seulement] qu’une telle cible est malavisée; ils soutiennent qu’il conviendrait d’axer l’investissement sur les infrastructures pour lesquelles les utilisateurs sont prêts à payer, au terme d’évaluations indépendantes de rentabilité.

Ressources connexes

Flemming, Brian. Catching Up: The Case for Infrastructure Banks in Canada, Institut Van Horne, février 2014.

Centre canadien de politiques alternatives. « Canada’s Infrastructure Gap: Where It Came From and Why It Will Cost So Much To Close », document technique de l’Alternative budgétaire pour le gouvernement fédéral, 2013.

Vander Ploeg, Casey G. et Mike Holden. At the Intersection: The Case for Sustained and Strategic Public Infrastructure Investment, Canada West Foundation, 2013.

Hodgson, Glenn. « Canada’s public infrastructure gap will require a creative solution », Conference Board du Canada, 2015.

Brodhead, John, Jesse Darling et Sean Mullin. Crisis and Opportunity: Time for a National Infrastructure Plan for Canada, Canada 2020, octobre 2014.

McGlashan, Lindsay. Les partenariats public-privé – Les Canadiens ont‑ils toute l’information voulue?, publication no 2015-50-F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 26 juin 2015.

Bureau du directeur parlementaire du budget. Rapport sur la viabilité financière de 2015, 21 juillet 2015.