Le Parlement et la politique monétaire du Canada

Mathieu Frigon et Michaël Lambert-Racine
Division de l’économie, ressources et affaires internationales

La politique monétaire est l’un des deux éléments centraux de la politique économique du gouvernement du Canada, l’autre étant la politique fiscale. La politique fiscale comprend les mesures prises par le gouvernement afin de générer des revenus (taxation, frais d’utilisation, etc.) et de dépenser des fonds (transferts, programmes, etc.), tandis que la politique monétaire désigne les mesures adoptées par la banque centrale, soit la Banque du Canada, pour influer sur la quantité et la valeur de la monnaie en circulation.

Les décisions relatives à la politique fiscale doivent être approuvées par le Parlement, mais non les décisions relatives à la politique monétaire. Toutefois, le Parlement, en tant que corps législatif, est ultimement responsable de la Loi sur la Banque du Canada (LBC), la loi qui encadre le fonctionnement de l’organisme responsable de la politique monétaire.

Cette Note de la Colline examine les liens entre le Parlement et la Banque du Canada (la « Banque »), ainsi que les répercussions possibles de la politique monétaire sur le travail des parlementaires.

Politique monétaire : objectif et outil

L’objectif de la politique monétaire est de préserver la valeur de la monnaie en maintenant l’inflation à un niveau bas, stable et prévisible. La cible de maîtrise de l’inflation est fixée à 2 %, qui est la médiane d’une fourchette qui va de 1 à 3 %.

Le principal outil utilisé par la Banque du Canada dans la conduite de la politique monétaire est l’ajustement du taux cible de financement à un jour (aussi appelé « taux directeur »). La Banque n’ajuste pas directement la quantité de monnaie en circulation dans l’économie canadienne, mais tente plutôt d’influer sur cette quantité en modifiant les coûts d’emprunt (taux d’intérêt).

Cadre législatif et institutionnel

Les objectifs de la LBC, énoncés dans son préambule, n’ont pas changé depuis sa promulgation en 1934. Ils visent de façon générale à favoriser la prospérité économique et financière du Canada et consistent essentiellement :

  • à réglementer le crédit et la monnaie;
  • à contrôler et protéger la valeur de la monnaie nationale sur les marchés internationaux;
  • à atténuer par l’action monétaire les fluctuations du niveau général de la production, du commerce, des prix et de l’emploi.

Outre le préambule, la LBC ne fait aucune mention des objectifs sous-jacents aux opérations et aux pouvoirs de la Banque.

Le contrôle de l’inflation comme objectif central de la politique monétaire n’est donc pas inscrit dans la loi. En fait, cet objectif tire son origine d’une déclaration commune du ministre des Finances et du gouverneur de la Banque du Canada de 1991, qui dévoilait une série de cibles « visant la réduction de l’inflation et la réalisation de la stabilité des prix au Canada ». En 1993, les deux parties ont convenu de contenir l’inflation dans une fourchette de 1 à 3 %. Cette entente a été renouvelée en 1998, 2001, 2006 et 2011 par d’autres déclarations communes et elle est sujette à renouvellement d’ici 2016.

Bien que l’objectif de la politique monétaire soit décidé conjointement par la Banque et le gouvernement, la Banque dispose d’une indépendance considérable dans la conduite de la politique monétaire.

L’article 14 de la LBC impose toutefois une limite à cette indépendance. Il permet en effet au ministre des Finances – en cas de divergence d’opinions sur la politique monétaire à suivre (p. ex. une mésentente sur l’ajustement du taux directeur à promulguer) – de donner par écrit au gouverneur de la Banque des instructions ponctuelles et obligatoires, à appliquer pendant une période donnée. Le texte des instructions doit être publié sans tarder dans la Gazette du Canada et déposé devant le Parlement dans les 15 jours suivant leur communication.

Ultimement, la Banque du Canada doit également rendre compte au Parlement, notamment par le dépôt de son rapport annuel et par l’étude en comité parlementaire de ses rapports sur la politique monétaire, publiés trimestriellement.

Impact de la politique monétaire sur la politique fiscale

Les décisions de la Banque relatives au taux directeur, l’outil de la politique monétaire, ont des implications importantes pour la politique fiscale par leur impact potentiel, d’une part, sur la croissance économique et, d’autre part, sur le coût d’emprunt du gouvernement fédéral.

Dans le premier cas, par exemple, une hausse du taux directeur peut provoquer un ralentissement économique. À son tour, ce ralentissement peut entraîner une baisse des revenus, tels que ceux provenant de l’impôt sur le revenu des particuliers et des taxes à la consommation, et une hausse des coûts de certains programmes, tels que l’assurance-emploi.

Ensuite, l’ajustement du taux directeur a un impact direct sur le coût d’emprunt du gouvernement fédéral, comme l’illustre la figure 1. Celle-ci montre la relation étroite entre l’évolution, au cours des 30 dernières années, du taux directeur et du taux d’intérêt moyen sur la dette de marché du gouvernement fédéral.

Figure 1 – Taux d’intérêt moyen sur la dette de marché du gouvernement fédéral et taux directeur, 1985-1986 à 2013-2014 (en %)

table 1 FR

Sources :   Figure préparée par les auteurs à partir de données tirées de : Banque du Canada, Taux directeur : Taux cible du financement à un jour et Données historiques sur les taux d’intérêt (comme il n’y avait pas de taux directeur officiel pour la période de 1986 à 1996, le taux directeur pour cette période a été estimé en retranchant 0,25 % du taux d’escompte de la Banque du Canada); et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Comptes publics du Canada, 1975 à 2014.

Comme on peut le constater à la figure 2, bien que la dette de marché exprimée en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) ait crû de façon marquée à partir de 2008, les frais d’intérêt du gouvernement fédéral ont continué à diminuer pour atteindre un creux de 0,9 % du PIB en 2014. Cette diminution tient principalement à la baisse du taux d’intérêt moyen sur la dette de marché du gouvernement fédéral, baisse causée par les réductions du taux directeur promulguées par la Banque du Canada sur la période.

Figure 2 – Dette de marché du gouvernement fédéral et frais d’intérêt relativement à la dette de marché et, 1985-1986 à 2013-2014 (en % du produit intérieur brut)

table 2 FR

Sources :   Figure préparée par les auteurs à partir de données tirées de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Comptes publics du Canada, 1986 à 2014; et Statistique Canada, « Tableau 380-0064 – Produit intérieur brut, en termes de dépenses », CANSIM (base de données), consultée le 15 octobre 2015.

Considérant l’impact que la politique monétaire peut avoir sur la croissance économique et sur les finances publiques du gouvernement fédéral, on peut conclure qu’elle influence ultimement les décisions liées à la politique fiscale et donc le travail des parlementaires.

Ressources connexes

Becklumb, Penny, et Mathieu Frigon. Le pouvoir de création monétaire de la Banque du Canada pour le gouvernement fédéral : aspects opérationnels et juridiques, publication no 2015-51-F, Bibliothèque du Parlement, 10 août 2015.

Stuckey, Brett. L’ABC du ciblage de l’inflation, publication no 2011-111-F, Bibliothèque du Parlement, 9 novembre 2011.

Yong, Adriane, et Brett Stuckey. Le Rapport sur la politique monétaire de la Banque du Canada : une évaluation trimestrielle, Bibliothèque du Parlement, 26 octobre 2011.