Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques, Paris 2015

Penny Becklumb et Tim Williams
Division de l’économie, des ressources et des affaires internationales

Même s’il y a plus de 20 ans que les Nations Unies organisent chaque année des conférences sur les changements climatiques, les émissions de gaz à effet de serre ne cessent d’augmenter dans le monde. Plusieurs espèrent que la 21e Conférence annuelle des Parties (‘Conference of the Parties’, COP), qui se tiendra à Paris du 30 novembre au 11 décembre 2015, sera différente. Le Canada, à l’instar de pratiquement tous les autres pays du monde, tentera de parvenir à un accord universel contraignant qui donnera enfin à la communauté internationale les moyens d’adopter une approche réaliste pour éviter des changements climatiques dangereux.

Si nous poursuivons l’approche actuelle sans faire d’efforts supplémentaires pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, le réchauffement planétaire pourrait augmenter d’environ 3 oC d’ici 2100. Or, on s’accorde généralement à dire que toute augmentation des températures de 2 oC au-dessus des températures de l’ère préindustrielle – soit à peine un peu plus de 1 oC par rapport à la situation actuelle – pourrait être lourde de conséquences pour l’humanité. Une augmentation de 2 oC ou 3 oC peut sembler minime mais, à ce rythme, la hausse des températures dépasse la capacité d’adaptation naturelle des écosystèmes, menaçant ainsi la production alimentaire et le développement économique.

Les changements climatiques et les modifications du cycle hydrologique qui en découlent pourraient causer des épreuves beaucoup plus grandes que celles que vivent déjà plusieurs des sept milliards d’habitants de la planète qui peinent à trouver de la nourriture et de l’eau potable en quantités suffisantes.

Si l’on veut éviter les changements climatiques dangereux, il faudra efficacement « décarboniser » [document anglais seulement] l’approvisionnement en énergie primaire dans le monde qui provient à 80 % des combustibles fossiles [document anglais seulement]. Pour ce faire, il faudra assurer la mise en place d’une combinaison de mesures destinées à accroître l’efficacité énergétique comme l’électrification d’une grande partie des transports et des systèmes de chauffage modernes, le recours à de sources d’énergie non basée sur le carbone et l’élimination (avec, par exemple, la capture et la séquestration du carbone) des émissions de dioxyde de carbone provenant de la combustion des combustibles fossiles.

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Source : Carte préparée par la Bibliothèque du Parlement. Échelle : 1 :25 000 000. Fondée sur des données du Rapport d’inventaire national 1990-2013 soumises à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques; Fichiers de limites cartographiques, 2011 : Catalogue no. 92-160-X; les Tableaux de recensement et Natural Earth, 1:50M Cultural Vectors v.2.0. Utilisant: ArcGIS [logiciel], v. 10.3.1. Certaines données ont été fournies sous la licence du Gouvernement ouvert-Canada.

L’action à l’échelle mondiale

Dans les années 1980, après le constat général du problème des changements climatiques, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a été créé « en vue de fournir des évaluations […] sur les changements climatiques, leurs causes, leurs répercussions potentielles et les stratégies de parade ». Depuis sa création, le GIEC a produit cinq rapports d’évaluation.

Son premier rapport d’évaluation, publié en 1990, a donné lieu en 1992 à l’adoption de la Convention‑cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). L’objectif ultime de la CCNUCC « est de stabiliser […] les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique » (art. 2).

Les 196 pays qui ont ratifié la CCNUCC sont, à titre individuel, des « parties à la Convention », et représentent collectivement la « Conférence des Parties », ou COP, l’organe décisionnel se réunissant chaque année pour revoir la mise en œuvre de la CCNUCC.

Ces rencontres annuelles sont identifiées par des numéros séquentiels; cette année, c’est la COP 21. Les négociations menées sous l’égide de la CCNUCC ont abouti sur plusieurs ententes.

Le Protocole de Kyoto

Le Protocole de Kyoto a été adopté en 1997 lors de la COP 3 de la CCNUCC. Cet accord imposait des cibles de réduction contraignantes à 37 pays industrialisés et à l’Union européenne pour la première période d’engagement 2008‑2012.

En décembre 2012, le Canada est devenu le seul pays à se retirer officiellement du Protocole de Kyoto. Même si la première période d’engagement s’est terminée, en 2012 à la COP 18 de Doha au Qatar certaines parties se sont entendues sur une deuxième période d’engagement, allant de 2013 à 2020. Cette entente n’est toujours pas encore en vigueur.

L’Accord de Copenhague

L’Accord de Copenhague est un accord politique entre cinq parties, conclu en marge du processus officiel de la COP 15 à Copenhague au Danemark en 2009. Depuis, 141 pays ont adhéré à cet Accord maintenant intégré officiellement dans les décisions de la CCNUCC.

L’Accord prévoyait de limiter la hausse des températures à 2 oC et envisageait que les pays fixeraient leurs propres cibles de réduction des émissions ou mesures d’atténuation afin de respecter ce seuil de la hausse des températures.

L’objectif de la COP 21

Le principal objectif de la COP 21 de Paris consiste en ce que la Conférence des Parties adopte un « protocole, instrument juridique ou texte convenu ayant valeur juridique à sa vingt et unième session et qu’il entre en vigueur et soit appliqué à partir de 2020 ».

Depuis la COP 17 de 2011 à Durban en Afrique du Sud, pour atteindre cet objectif, un « Groupe de travail spécial » [document anglais seulement] se rencontre pour élaborer l’ébauche de l’accord anticipé.

Le nouvel accord essentiel pour atteindre les objectifs de la CCNUCC exigera des pays qu’ils fixent leurs propres cibles ou « contributions décidées à l’échelle nationale ». La COP avait déjà invité les parties à faire connaître leurs contributions prévues déterminées au niveau national avant la tenue de la COP 21.

Selon un récent rapport de l’ONU [document anglais seulement], si les promesses de réduction des émissions mondiales faites jusqu’à présent sont tenues, elles auront pour effet de ralentir la progression des émissions mondiales, mais pas d’empêcher leur augmentation; en 2030, ces émissions devraient atteindre des niveaux qui sont de 37 à 52 % au-dessus des niveaux de 1990.

À la dernière rencontre du Groupe de travail spécial qui s’est tenue du 19 au 23 octobre 2015, la rédaction de la dernière version du projet d’accord [document anglais seulement] a connu des difficultés. Une analyse particulière laisse entendre qu’il sera difficile de parvenir à un accord final.

Les conflits relèvent principalement des différences d’opinions de longue date entre les pays développés et ceux en développement. Les pays développés insistent sur la nécessité pour tous les États – y compris les pays en développement comme la Chine et l’Inde – de réduire leurs émissions afin qu’elles ne dépassent pas le seuil de 2 °C.

Étant donné que les pays en développement ont moins contribué aux changements climatiques et qu’ils disposent de moyens financiers limités, ils sont réticents à s’engager à réduire leurs émissions sans une aide financière et technologique suffisante.

Le Canada à la COP 21

Le Canada n’a pas respecté ses deux premiers engagements à réduire ses émissions de gaz à effet de serre en vertu de la CCNUCC, et ne semble apparemment pas sur la voie de respecter son troisième engagement (voir table 1).

Dans son rapport à la CCNUCC, le gouvernement canadien a fait valoir que certaines circonstances nationales ont une incidence sur sa capacité à réduire ses émissions. Elles comprennent son climat, la taille du pays, sa forte croissance démographique et son économie, une grande consommatrice d’énergie.

Une analyse récente du Conseil des académies canadiennes laisse entendre que, malgré les défis, avec l’adoption des mesures qui s’imposent, le Canada pourra réduire considérablement ses émissions au cours des prochaines décennies en utilisant les technologies existantes.

Les sources d’énergie fossile et renouvelable ainsi que les industries énergivores ne sont pas réparties également sur le territoire canadien. Par conséquent, les considérations de stratégies et de distribution seront essentielles à l’adoption de politiques gagnantes. (Voir le document de discussion du rapport du GIEC de 2014 [document anglais seulement].)

La répartition des pouvoirs législatifs entre les gouvernements fédéral et provinciaux doit aussi être respectée dans l’élaboration des règlements et politiques de lutte contre les changements climatiques. Les provinces jouissent de la compétence exclusive de légiférer dans certains domaines liés aux changements climatiques, notamment en ce qui concerne les ressources naturelles non renouvelables, la production d’électricité, les transports intraprovinciaux et la plupart des types de bâtiments, d’entreprises et d’industries sur leur territoire.

Cependant, le Parlement canadien a compétence pour régir les substances toxiques comme le dioxyde de carbone et cinq autres types de gaz à effet de serre. Autant le gouvernement fédéral que les gouvernements provinciaux ont le pouvoir d’imposer une taxe sur le carbone, et il est aussi probable qu’ils aient le pouvoir d’instaurer un système d’échange de droits d’émission.

Table 1 – Cibles canadiennes de réduction des émissions de gaz à effet de serre en vertu de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (la Convention)

Contexte

Année de l’engagement

Cible

Réduction annuelle moyenne en pourcentage (%) des émissions requise pour atteindre la cible de l’année de l’engagement

Cible de la première Convention

1992

Niveaux de 1990 avant 2000

-0,2

Cible du Protocole de Kyoto

1997

6 % sous les niveaux de 1990, en moyenne, de 2008 à 2012

-1,5

Engagement dans le cadre de l’Accord de Copenhague

2010

17 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2020

-1,3

Contribution prévue déterminée au niveau national (Paris)

2015

30 % sous les niveaux de 2005 en 2030

-2,1a

Remarque : a. Les émissions pour 2015 sont censées être équivalentes aux dernières données rapportées pour 2013.

Source : Calculs faits par les auteurs à partir des émissions indiquées dans le Rapport d’inventaire national 1990-2013 : Sources et puits de gaz à effet de serre au Canada – La proposition canadienne concernant la Convention‑cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, Partie 3, 2015, Environnement Canada.

Table 2 – Acronymes

ADP Groupe de travail spécial de la plateforme de Durban pour une action renforcée – Organe subsidiaire ayant une représentation internationale, créé par la COP en 2011 afin d’élaborer un protocole, un instrument juridique ou un texte convenu ayant valeur juridique qui sera adopté à la COP 21 de Paris en 2015.
CCNUCC Convention‑cadre des Nations Unies sur les changements climatiques – Accord-cadre international de 1992 en vertu duquel ont eu lieu les négociations multilatérales sur les changements climatiques. La CCNUCC est aussi le nom de l’organe créé pour faciliter la mise en œuvre des dispositions de la Convention.
CMP

 

Session de la Conférence des Parties (COP) siégeant en tant que réunion des Parties au Protocole de Kyoto.
COP Conférence des Parties – Organe décisionnel de la CCNUCC composé de délégués des Parties à la Convention (pays du monde).
CPDN Contribution prévue déterminée au niveau national – Promesses de réduction des émissions que les pays présentent au Secrétariat de la CCNUCC avant la tenue de la COP 21, en prévision de la conclusion d’un nouvel accord.
GIEC Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat – Organe international produisant des rapports scientifiques périodiques sur les changements climatiques dans le monde (appelés « rapports d’évaluation »), ainsi que des rapports spéciaux et des documents techniques sur les changements climatiques à l’intention de la CCNUCC, des gouvernements et des organisations internationales.

Ressources connexes

Tim Williams, Négociations sur les changements climatiques – La Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques en contexte, Publication no 2014-03-F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 28 mai 2015.

« Résumé de la Conférence de Bonn sur les changements climatiques : 19-23 octobre 2015 », Bulletin des Négociations de la Terre, Institut international du développement durable, vol. 12, no 651, 25 octobre 2015.

GIEC, Changements climatiques 2014, rapport de synthèse, contribution des Groupes de travail I, II et III au Cinquième rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, Genève, Suisse, 2014.

Fiona Harvey, « Everything you need to know about the Paris climate summit and UN talks » The Guardian, 2 juin 2015 [document anglais seulement].

Gouvernement français, Du 30 novembre au 11 décembre 2015 à Paris

Le Monde, « Paris Climat 2015 – COP21 », LeMonde.fr.

Penny Becklumb, La réglementation environnementale : Compétences fédérales et provinciales, Publication no 2013-86-F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, 24 septembre 2013.