Légiférer en faveur de l’équilibre budgétaire : règles au Canada et à l’étranger

Scott Cameron et Michaël Lambert-Racine
Division de l’économie, des ressources et des affaires internationales

Le 7 mai 2015, le gouvernement fédéral du Canada a présenté la Loi fédérale sur l’équilibre budgétaire dans le cadre du projet de loi C-59, premier projet de loi d’exécution pour le budget 2015.

Sur la scène internationale, les lois sur l’équilibre budgétaire ont gagné en popularité dans les années 1990 et 2000. En 2014, 28 des 31 pays avancés du Fonds monétaire international (FMI) s’étaient dotés d’une telle loi. Au Canada, il en existe dans un certain nombre de provinces et de territoires.

Étant donné que la Loi fédérale sur l’équilibre budgétaire risque d’influer sur la politique budgétaire dès 2015‑2016, il pourrait être intéressant d’examiner les lois adoptées dans d’autres pays et l’expérience de ces pays jusqu’à maintenant.

Loi fédérale au Canada

La Loi fédérale sur l’équilibre budgétaire exige qu’un certain nombre de mesures soient prises lorsqu’un déficit est consigné ou qu’il est projeté dans le plan budgétaire.

Dans un cas comme dans l’autre, le ministre des Finances doit comparaître devant le Comité permanent des finances de la Chambre des communes pour expliquer les raisons du déficit et pour présenter un plan de retour à l’équilibre budgétaire.

Si le déficit consigné ou projeté est causé par une récession ou une situation exceptionnelle, comme un sinistre naturel ou une guerre, le plan doit imposer le gel du budget de fonctionnement des entités gouvernementales ainsi qu’un gel salarial pour les ministres et les sous‑ministres.

Ces mesures prendraient effet dans l’exercice qui suit la fin de la récession ou de la situation exceptionnelle et demeureraient en vigueur jusqu’au retour à l’équilibre budgétaire.

Si le déficit est causé par d’autres facteurs, le plan doit imposer un gel du budget de fonctionnement et une réduction de 5 % de la rémunération des ministres et des sous‑ministres. Ces mesures prendraient effet automatiquement et demeureraient en vigueur jusqu’au retour à l’équilibre budgétaire.

Dans les provinces et les territoires

Entre 1991 et 1999, des lois sur l’équilibre budgétaire ont été adoptées dans huit provinces et deux territoires : la Colombie‑Britannique, l’Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba, l’Ontario, le Québec, le Nouveau‑Brunswick, la Nouvelle‑Écosse, le Yukon et les Territoires du Nord‑Ouest.

La Nouvelle‑Écosse a abrogé ses obligations se rapportant à l’équilibre budgétaire en 2009, suivie par le Nouveau‑Brunswick en 2015. Terre‑Neuve‑et‑Labrador, l’Île-du-Prince-Édouard et le Nunavut n’ont jamais adopté de telles lois.

Les lois sur l’équilibre budgétaire à l’échelle fédérale et dans certaines provinces et territoires ont des points en commun, comme la réduction de la rémunération des ministres en cas de défaut aux règles d’équilibre budgétaire. Toutefois, elles comptent aussi des différences notables.

Par exemple, contrairement à la loi fédérale, les lois de l’Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba et du Québec prévoient un fonds de stabilisation pour aider ces provinces à atteindre l’équilibre budgétaire pendant un ralentissement économique. De plus, l’Alberta, le Manitoba et le Québec n’incluent pas les produits de la vente de sociétés d’État ou d’autres actifs dans le calcul de l’équilibre budgétaire pour les besoins des règles d’équilibre budgétaire.

Ailleurs dans le monde

La plupart des pays avancés du FMI exigent que le budget soit équilibré au cours du cycle économique, ou en tenant compte dans une certaine mesure de la différence entre la croissance économique réelle et potentielle.

De plus, dans bon nombre de ces pays, on impose un délai strict pour le retour à l’équilibre budgétaire si les obligations se rapportant à l’équilibre budgétaire ne sont pas respectées. Ce n’est pas le cas de la Loi fédérale sur l’équilibre budgétaire, qui permet au gouvernement de créer le calendrier de retour à l’équilibre budgétaire.

Qui plus est, dans la plupart des pays avancés du FMI, il y a diverses exigences fiscales en plus de celles liées à l’équilibre budgétaire. Par exemple, ils ont des limites sur la croissance des dépenses du gouvernement, même en période de non-récession, ainsi que des limites prévues dans la loi sur le ratio entre la dette et le produit intérieur brut.

Expériences

En réaction à la récession de 2008‑2009, plusieurs provinces ont suspendu ou abrogé leur loi sur l’équilibre budgétaire, puisqu’elles n’auraient pas été en mesure de la respecter. Plus particulièrement, la Colombie‑Britannique, le Manitoba et le Québec ont suspendu leur loi – en tout ou en partie – pour plusieurs années. La Nouvelle‑Écosse a abrogé ses obligations se rapportant à l’équilibre budgétaire.

De même, la plupart des pays du FMI qui avaient des règles d’équilibre budgétaire au début de la récession les ont suspendues, modifiées ou abrogées. Ces mesures ont coïncidé en partie avec la mise en œuvre de mesures de stimulation dans bon nombre de ces pays.

Il est possible que certains perçoivent les expériences de la dernière récession comme une indication que les lois sur l’équilibre budgétaire ne permettent pas d’éviter les déficits. Cela dit, leur efficacité ne devrait peut-être pas se fonder sur la prévention des déficits, mais plutôt sur la taille des déficits qu’on aurait connus sans la présence d’une loi.

Selon certaines données empiriques concernant le Canada, les lois sur l’équilibre budgétaire sont associées à des déficits moins élevés qu’ils ne l’auraient été en l’absence de telles loi. Par exemple, selon une étude réalisée en 2013 par Stephen Tapp, il existe un lien positif entre les règles d’équilibre budgétaire et les soldes budgétaires.

De même, selon une étude de 2015 publiée par le Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations, les règles d’équilibre budgétaire plus contraignantes sont associées à des ratios entre la dette nette et le produit intérieur brut plus bas dans les provinces.

Dans leur étude de 2012, Wayne Simpson et Jared J. Wesley proposent des conclusions différentes. En se concentrant sur l’expérience des provinces de l’Ouest du Canada, ils concluent que les règles d’équilibre budgétaire n’ont généralement pas eu d’incidence sur la croissance des recettes et des dépenses du gouvernement.

Les données internationales ne sont pas plus concluantes. Toutefois, les données préliminaires publiées à la suite de la crise financière mondiale – y compris celles rapportées dans une étude de 2012 du FMI – semblent indiquer que les règles d’équilibre budgétaire sont associées à de meilleurs résultats budgétaires.

Ressources connexes

Cameron, Scott. Une loi fédérale sur l’équilibre budgétaire : contexte, impact et forme. Bureau du directeur parlementaire du budget, Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 23 septembre 2014.

Tapp, Stephen. « The Use and Effectiveness of Fiscal Rules in Canadian Provinces », Canadian Public Policy – Analyse de politiques, vol. 39, no 1, 2013. [en anglais seulement]

Simpson, Wayne, et Jared J. Wesley. « Effective Tool or Effectively Hollow? Balanced Budget Legislation in Western Canada », Canadian Public Policy – Analyse de politiques, vol. 38, no 3, 2012. [en anglais seulement]

IMF fiscal rules dataset. Département des finances publiques du FMI, mai 2015. [en anglais seulement]