La GRC et le droit à la négociation collective

Robin MacKay
Division des affaires juridiques et sociales

Le 16 janvier 2015, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision sur le droit des membres de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) à la négociation collective. Cette décision est la toute dernière contribution au débat sur la nature de la GRC, qui dure presque depuis sa fondation, en 1873, alors que celle-ci s’appelait la Police à cheval du Nord-Ouest.

Le débat consiste à se demander si la GRC joue un rôle distinct en tant que force policière nationale et si elle a besoin d’un régime spécial de relations de travail (non syndiqué), ou s’il s’agit d’un service de police comme les autres au Canada qui bénéficient de  conventions collectives.

Or, depuis de très nombreuses années, d’après la politique du gouvernement fédéral, la syndicalisation des membres de la GRC était carrément interdite. De 1918 à 1974, un décret interdisait toute activité liée aux syndicats. Cela découle de la peur que l’organisation des membres de la GRC en une association d’employés se traduise par un « conflit de loyautés », ou un conflit d’intérêts entre l’allégeance des membres à leurs collègues et leur devoir d’obéir aux ordres donnés par des supérieurs.

Cette préoccupation était plus marquée en ce qui concerne le rôle que joue la GRC dans la répression de l’agitation ouvrière. Le gouvernement fédéral craignait en effet que les membres de la GRC se soustraient à un ordre donné de refréner les soulèvements liés au travail ou de remplacer les membres de forces policières locales en grève si leur allégeance à leurs collègues devait entrer en conflit avec cet ordre.

« La nature de leurs fonctions »

En 1965, dans son rapport, un comité chargé d’étudier le droit éventuel à la négociation collective dans la fonction publique fédérale recommandait d’exclure les Forces armées et la GRC d’une telle négociation, précisant que c’était « à cause de la nature de leurs fonctions et parce que leur conduite est assujettie à un code de droit et de discipline à caractère militaire ou para-militaire ».

En 1967, le Parlement a établi, pour la première fois, un régime législatif concernant les relations de travail, maintenant devenu la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), qui s’applique seulement aux membres de la fonction publique fédérale. Les membres de la GRC en étaient exclus.

Plutôt que de voir les membres représentés par un syndicat, en 1974, la direction de la GRC a mis en place le Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles, maintenant devenu le Programme des représentants des relations fonctionnelles (PRRF).

Dans le cadre du PRRF, les membres de la GRC élisent des représentants qu’ils chargent de soulever les questions de relations de travail, à l’exclusion des salaires, auprès de la direction. C’est la seule forme de représentation des salariés que la direction reconnaît. Ces représentants consultent la direction en ce qui concerne les questions de ressources humaines, mais il est convenu que le dernier mot revient à la direction.

En mai 2006, deux associations privées de membres de la GRC ont lancé une contestation constitutionnelle, demandant au tribunal de déclarer que l’exclusion des membres de la GRC de la portée de la LRTFP et l’imposition du PRRF comme régime de relations de travail portaient indûment atteinte à la liberté d’association des membres.

Liberté de choisir et autonomie

L’affaire a finalement été portée devant la Cour suprême du Canada, dans L’Association de la gendarmerie royale de l’Ontario c. Canada (procureur général). La majorité des juges de cette instance ont statué que la liberté d’association garantie par l’alinéa 2d) de la Charte canadienne des droits et libertés (Charte) protégeait un véritable processus de négociations collectives, qui reconnaît aux employés la liberté de choisir et une autonomie suffisantes pour leur permettre de déterminer et de poursuivre leurs intérêts collectifs.

La Cour suprême a déclaré que ce choix et cette autonomie devraient autoriser les membres de la GRC à procéder à de « véritables » négociations collectives qui les placent en meilleure position, lorsqu’ils rencontrent la direction, que lorsqu’ils agissent individuellement. La Cour ne voyait pas en quoi la GRC serait sensiblement différente des corps policiers qui bénéficient de régimes leur fournissant des protections de base offertes par la négociation collective.

Par conséquent, on ne pouvait justifier la totale exclusion des membres de la GRC de véritables négociations collectives. La Cour a également conclu que le PRRF n’était pas indépendant de la direction de la GRC. En effet, ce programme relève de la direction de la GRC. Il s’agit d’un système de représentation que les membres de la GRC n’ont pas choisi et sur lequel ils n’ont aucun contrôle.

Ces constatations ont amené le tribunal à conclure que le fait de refuser l’accès des membres de la GRC à la négociation collective et l’imposition par la direction d’un régime de relations de travail non syndiqué enfreignaient la liberté d’association garantie par l’alinéa 2d) de la Charte.

La Cour a donc invalidé la disposition de la LRTFP qui excluait les membres de la GRC, mais elle a suspendu pendant 12 mois cette déclaration d’invalidité pour permettre au Parlement d’y réagir, s’il le désire. Le PRRF a également été invalidé, car il ne permettait pas d’arriver au juste équilibre entre les employés et l’employeur qu’il faut atteindre pour mener de véritables négociations collectives.

Garantie de processus

Le gouvernement n’est pas tenu de réagir de quelque façon que ce soit à la décision de la Cour suprême; la liberté d’association inclut le droit à la négociation collective. Cependant, il s’agit d’une garantie de processus plutôt que d’un résultat ou d’un modèle particulier de relations de travail. Ce qui est nécessaire à la tenue de véritables négociations collectives varie selon la culture en place dans le secteur et le lieu de travail en question.

Pour que les employés puissent jouir d’une liberté de choix et d’une autonomie à l’égard de leur représentation, les relations de travail ne doivent pas nécessairement être synonymes de confrontation; une association d’employés pourrait très bien décider de collaborer avec l’employeur plutôt que d’avoir recours à la confrontation.

En fin de compte, tel qu’il est interprété par la Cour, l’alinéa 2d) de la Charte donne au Parlement une grande marge de manœuvre pour l’élaboration d’un régime de négociation collective qui satisfait à toute exigence particulière de la GRC.

Reste à voir l’incidence que cette décision aurait sur les relations de travail en général, sans se limiter à la GRC. Il se peut qu’il s’agisse d’une solution unique pour des services de police uniques.

Autrement, on pourrait considérer que la clarification par la Cour suprême du fait que la liberté d’association entraîne le droit d’entamer des négociations collectives vient renforcer le mouvement syndical. On pourrait aussi prétendre qu’il est ainsi plus difficile pour les employeurs d’imposer des programmes comme le PRRF ou de tenter d’éviter la formation d’associations d’employés indépendantes.